时间:2020-01-21 作者:财政部副部长★丁学东★
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摘要:
2010年是贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》(以下简称《纲要》)的攻坚阶段,是扶贫开发工作承上启下、继往开来的关键时期,适时地对近十年的扶贫开发工作进行全面总结,准确把握当前的扶贫开发工作形势并谋划下阶段工作,对促进减贫工作深入开展具有十分重要的意义。
一、深入贯彻落实扶贫开发纲要,稳步提升减贫工作成效
《纲要》实施以来,中央财政深入贯彻落实党中央、国务院有关扶贫开发的重要精神和政策方针,紧紧围绕《纲要》确定的目标要求,不断加大扶贫投入力度,构建多渠道扶持贫困地区发展的财政政策框架体系,促进扶贫工作取得了较为突出的成效。2001—2009年,中央财政累计投入财政扶贫资金1218亿元,年均增长9%,为推进专项扶贫开发行动,解决贫困地区、贫困群众面临的突出困难提供了有力的资金保障。2010年,中央财政预算安排专项扶贫资金222亿元,比上年增加25亿元。与此同时,中央财政不断完善针对欠发达地区的财政转移支付制度,大力支持实施西部大开发等区域发展战略和退耕还林(草)等生态政策,加快推进公共服务均等化的步伐,完善农村义务教育经费保障机制,支持建立新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度,完善农...
2010年是贯彻落实《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)》(以下简称《纲要》)的攻坚阶段,是扶贫开发工作承上启下、继往开来的关键时期,适时地对近十年的扶贫开发工作进行全面总结,准确把握当前的扶贫开发工作形势并谋划下阶段工作,对促进减贫工作深入开展具有十分重要的意义。
一、深入贯彻落实扶贫开发纲要,稳步提升减贫工作成效
《纲要》实施以来,中央财政深入贯彻落实党中央、国务院有关扶贫开发的重要精神和政策方针,紧紧围绕《纲要》确定的目标要求,不断加大扶贫投入力度,构建多渠道扶持贫困地区发展的财政政策框架体系,促进扶贫工作取得了较为突出的成效。2001—2009年,中央财政累计投入财政扶贫资金1218亿元,年均增长9%,为推进专项扶贫开发行动,解决贫困地区、贫困群众面临的突出困难提供了有力的资金保障。2010年,中央财政预算安排专项扶贫资金222亿元,比上年增加25亿元。与此同时,中央财政不断完善针对欠发达地区的财政转移支付制度,大力支持实施西部大开发等区域发展战略和退耕还林(草)等生态政策,加快推进公共服务均等化的步伐,完善农村义务教育经费保障机制,支持建立新型农村合作医疗制度、最低生活保障制度,完善农村社会保障体系,强化农村基础设施建设,并在政策实施的过程中向农村贫困地区倾斜,建立和完善财政支持农村贫困地区发展的政策体系,推动扶贫开发目标任务的落实,取得了显著的成效。
(一)贫困状况明显缓解。《纲要》实施以来,中央财政始终坚持开发式扶贫的基本方针,重点扶持贫困农民的自我发展能力,帮助贫困群众增收致富,取得了较为显著的成效,农村贫困状况明显缓解。据统计,我国的贫困人口从2000年的9422万人减少到2009年的3597万,贫困发生率从10.2%下降到3.8%。与此同时,国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入稳步提高,从2001年的1277元增加到2009年的2842元,年均递增7.8%,高于同期全国农民人均纯收入的年均增幅。
(二)基础设施明显改善。近年来,中央财政加大了农村基础设施投入的力度,并重点向中西部农村贫困地区倾斜,引导相关行业部门的投资优先投向农村贫困地区。同时,通过实施连片开发、整村推进等重点扶贫项目,促进农村贫困地区的基础设施状况明显改善。据统计,扶贫重点县中通路自然村的比例从2002年的72.2%提高到了2008年的84.4%;通电自然村的比例从92.8%提高到96.8%;通电话自然村的比例从52.4%提高到87.5%;饮用自来水、深水井农户比重达到了58.1%。
(三)社会事业明显进步。近年来,有关部门根据贫困地区致贫返贫因素的复杂性,采取有针对性的应对措施,包括改善贫困地区的医疗卫生条件,加大对贫困地区教育发展的扶持力度,促进贫困地区的社会事业发展取得了明显进步。据统计,扶贫重点县中有幼儿园、学前班的行政村的比例从2002年的51.3%增加到了2008年的55.2%;有卫生室的行政村比例从68.6%增加到了77.4%;有合格乡村医生、卫生员的行政村比例从70.8%增加到了77.4%;有合格接生员的行政村比例从66.6%增加到了73.7%。同时,扶贫重点县中农村劳动力文盲、半文盲的比重由2001年的16.1%下降到11.1%。此外,完成了扶贫重点县中已通电的1.1万个行政村和5.3万个50户以上自然村通广播电视建设,农村电影放映水平也显著提高。
(四)县域经济实力明显增强。在实施有针对性的扶贫开发政策的同时,各级政府和有关部门通过增强贫困地区的县域经济实力,带动贫困农民发展,通过增强贫困地区的财力,提高贫困地区政府实施扶贫开发的能力。据统计,592个扶贫重点县人均地区生产总值从2000年的2500元增加到了2008年的8368元,增长了2.35倍;人均地方财政一般预算收入从116.5元增加到354.3元,增长了2.04倍。此外,部分扶贫重点县通过能源开发、发展旅游、调整产业结构,实现了快速发展。据统计,目前有37个扶贫重点县的人均国内生产总值、61个扶贫重点县的人均财政收入超过了全国县市的平均水平,其中两项指标均超过全国县市平均水平的扶贫重点县有30个。
(五)差距扩大趋势得到一定抑制。《纲要》实施期间,通过持续增加扶贫开发投入,实施一系列针对贫困地区的重点扶持政策,农村贫困地区与其他地区发展差距扩大的趋势得到了有效抑制。据统计,2001—2008年期间,全国农村基尼系数从0.36扩大到0.37,592个扶贫重点县的基尼系数从0.33缩小到0.31,虽然年际间存在波动,但总水平低于全国,且呈现逐步缩小的趋势。此外,扶贫重点县农民人均纯收入占全国农民人均纯收入的比重始终维持在54%左右,有效抑制了相对收入差距的扩大。
二、消贫解困依然艰巨,多重困难有待解决在充分肯定扶贫开发取得的巨大成就的同时,我们也要清醒地认识到,当前扶贫开发的形势依然严峻,帮助广大贫困群众实现消贫解困的任务依然十分艰巨。
(一)贫困人口规模庞大。按照家庭年人均纯收入1196元的扶贫标准,2009年底我国有农村贫困人口3597万人,占农村总人口的比例为3.8%。这一贫困人口规模,相当于欧洲一个中等国家的人口。以贵州省为例,2009年末,按照扶贫新标准统计还有农村贫困人口555万人,占全省农村人口比例达到16.5%。
(二)扶贫标准相对较低。随着我国经济实力的不断增强和全国人民生活水平的大幅提高,农村贫困标准低问题日益突出。2009年起我国开始实施人均纯收入1196元的新扶贫标准,但由于起点低、扶贫任务重,这一扶贫标准也相对较低。今后,我国的扶贫标准还应随着国家经济实力的增强和人民生活水平的提高而逐步提高。
(三)基础设施仍然落后。尽管近年来贫困地区的基础设施状况有了较大的改观,但由于这些地区的历史欠账多,地方财力不足、吸引社会投资的能力有限,贫困地区基础设施的整体建设水平仍然比较落后,特别是地理环境相对复杂,基础设施建设成本相对较高的边境地区、贫困山区。此外,少数民族聚居地区还存在依靠溜索出行、交通不便等突出问题,教育、医疗等公共服务方面还存在一些特殊困难。
(四)特殊贫困积重难返。在我国整体贫困状况有所缓解的背景下,部分地区的特殊贫困现象突出显现出来。这些地方集中了我国的大部分贫困人口,且大多数为革命老区、民族地区、边境地区,呈现多种问题交织的现象。尤其是青藏高原、西北干旱地区、石漠化地区、溶岩地区、秦巴山区等特殊贫困地区,生态环境恶劣,基础设施落后,社会发展滞后,地方病困扰严重。特殊贫困地区的扶贫攻坚将成为新阶段扶贫开发工作面临的主要困难。
(五)返贫问题十分突出。根据国家统计局对2001—2008年贫困数据的分析,每年的贫困人口中约有三分之二是返贫人口,贫困人口呈现大进大出的状态,脱贫成效很不稳定。造成脱贫人口返贫的因素是多样的,包括自然灾害风险,市场波动对农业生产的影响,贫困地区人口过快增长,因病致贫、因学致贫及家庭变故等。以自然灾害风险为例,贫困村遭受严重自然灾害的概率是其他地方的5倍。
(六)发展差距不断扩大。虽然近年贫困地区经济社会各项事业实现了一定程度的发展,但发展的速度仍然不够,各类指标反映的发展差距依旧不断扩大。特别是在一些工业化、城镇化快速推进地区,财政收入高增长掩盖了农民收入的低增长,城镇的繁荣掩盖了农村的落后,少数大户的富裕掩盖了部分群众的贫困。
(七)重点县体制有待完善。一是2001年确定国家扶贫工作重点县时,主要参考贫困人口规模和农民人均纯收入,导致部分收入刚刚超过临界线的县未能纳入重点扶持范围。同时,由于贫困人口规模是财政扶贫资金分配的主要因素之一,有的省份优先将人口规模较大的贫困县纳入重点扶持范围,而一些虽然较为贫困但人口规模较小的贫困县未能纳入重点扶持范围。二是重点县缺乏动态调整,贫困县干部群众没有“摘帽”的预期,对贫困地区干部群众的减贫积极性造成不利影响。三是随着贫困地区经济社会的发展,扶贫工作重点县瞄准的准确性有所降低。按照2008年的初步统计数据,有37个重点县的人均国内生产总值、61个重点县的财政收入超过了全国县市的平均水平,两项指标双超的重点县数目为30个,占重点县总数的5.1%。2008年,592个国家扶贫开发工作重点县覆盖的扶贫对象为2100万,占全国贫困人口总数的52.4%,与2001年确定重点县时覆盖61.9%的绝对贫困人口、63.3%的低收入贫困人口相比,覆盖比例有所降低。
三、准确把握新阶段扶贫工作重点,完善扶贫开发政策体系
党的十七届三中全会指出,搞好新阶段扶贫开发对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义,必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好,同时提出了到2020年基本消除绝对贫困现象的目标。中央财政要以十七届三中全会精神为指导,积极谋划推进新阶段扶贫开发工作。一方面,不断加大对农村贫困地区各项事业发展的支持力度。另一方面,要抓紧完善国家扶贫战略和政策体系,围绕扶贫的重点和难点问题实施扶贫攻坚,推动贫困地区经济社会全面发展。
(一)加大扶贫开发投入力度,完善资金使用管理机制。根据当前的扶贫开发工作形势,中央财政要大力支持和促进农村贫困地区的统筹协调发展,不断加大对农村贫困地区经济社会发展的支持力度。包括:不断加大专项财政扶贫资金投入力度,健全专项财政扶贫投入的稳定增长机制;引导各项投资优先覆盖农村贫困地区并在投入力度上给予倾斜,逐步缩小贫困地区基础设施建设和各项社会事业与其他地区之间的发展差距;加大对贫困地区的一般转移支付力度和专项补助力度,继续坚持重点向中西部贫困地区倾斜的政策方针。
在加大专项财政扶贫资金投入的同时,要继续完善资金使用管理机制,不断提升财政资金的使用效益。一是要完善财政扶贫资金分配机制,重点考虑地区的贫困程度和区域经济发展水平。根据全国贫困分布形势的变化,财政扶贫资金要进一步突出支持重点,体现“三个倾斜”的要求:向西部省份(包括比照适用西部大开发政策的贫困地区)倾斜,向少数民族地区、边境地区等特殊贫困地区倾斜,向贫困革命老区倾斜。二是进一步完善扶贫资金奖惩激励机制,强化绩效考评结果的应用,提升财政扶贫资金的使用效益。
(二)突出扶贫开发重点,推进连片贫困地区攻坚。扶贫开发的工作实践表明,只有深入分析和把握贫困人口的分布特点,制定相应的扶贫开发战略,才能确保扶贫开发工作坚持正确的方向,有效瞄准农村贫困人口。从贫困的区域分布来看,当前我国的贫困人口主要集在西部地区及中西部的边远山区。从贫困形势来看,革命老区、边境地区、少数民族地区、边远山区等特殊贫困地区的贫困形势尤其突出,且大多以连片贫困的形式存在。因此,我们将不断调整财政扶贫开发工作的重点,继续将中西部地区作为扶贫开发的主战场,把革命老区、民族地区、边远山区等特殊贫困地区的扶贫攻坚放在突出重要的位置。
推进特殊贫困地区扶贫攻坚,解决集中连片贫困问题。一方面,要促进贫困地区区域整体经济发展,通过引导建立发达地区和贫困地区的经济协作关系,支持贫困地区建设成发达地区重要产业的原料基地、初级产品加工基地,壮大贫困地区县域经济,扩大吸纳劳动力就业的能力。另一方面,要加大对特殊贫困地区、连片贫困地区的投入力度,包括行业投资力度,改善贫困地区的基础设施条件,改善发展环境,加快各项社会事业发展水平;加大专项财政扶贫投入力度,并与其他涉农投资统筹衔接,注重将集中连片贫困地区的连片开发与整村推进有机结合起来,提升扶贫项目的实施成效。
(三)支持贫困地区优势特色产业发展,提升贫困劳动力的增收能力。贫困的形成既有贫困地区资源禀赋水平低的原因,也与贫困劳动力的综合素质相对较低、贫困地区的资源要素利用不充分密切相关。只有根据贫困地区的致贫因素,提高扶贫政策的针对性才能确保扶贫工作的成效。因此,新阶段的扶贫政策体系要着眼于充分利用贫困地区的资源条件发展特色产业,培育贫困地区的可持续发展能力。要通过提升贫困劳动力的综合素质,提高其增收致富的能力。在资源要素利用方面,要根据贫困地区的地理优势、传统优势和资源特点,发展具有特色的优势主导产业,并引导和帮助贫困劳动力通过主导产业平台把家庭生产融入到市场经济中。此外,要通过技能培训促进贫困农民转移就业,实现增收致富。要从培育贫困家庭的稳定收入来源、防止贫困问题代际传递的角度出发,实施以贫困家庭青壮年劳动力为主要对象的长期职业技能培训,让他们牢固掌握一两门实用技术,提高转移就业竞争力。
(四)完善扶贫开发管理体制,促进扶贫开发责任落实。随着我国贫困的区域分布越来越集中,不同地区的贫困问题表现出各自的特点,为便于地方政府因地制宜地推进扶贫开发工作,需要进一步明确和落实扶贫开发工作的地方负责制,赋予地方政府更大的自主权,同时明确省、市、县三级政府的权责关系。因此,要进一步创新财政扶贫开发管理机制,在扶贫开发“四到省”的基础上,探索将扶贫资金、项目审批管理权限下放到县,实行“四到县”的管理体制,充分发挥县级政府在整合资源上的独特优势。在落实不同层级政府的扶贫开发责任的同时,需要根据贫困地区的主要致贫因素和贫困群众面临的困难,明确行业部门的扶贫责任,完善多渠道扶持贫困地区发展的政策体系。在明确行业部门和各级政府的权责关系的基础上,要进一步加大对行业部门扶贫责任的考核力度,对行业部门落实扶贫责任、完成扶贫任务的情况进行考核,督促行业部门切实落实扶贫责任。
(五)进一步完善重点县动态调整机制。扶贫开发工作重点县作为扶贫开发工作的基础平台,对于促进扶贫资金投入、项目实施准确瞄准农村贫困人口,确保有关扶贫开发政策措施的落实发挥了积极有效的作用。当前,要抓紧研究扶贫开发工作重点县的动态调整机制,使扶贫工作更加准确地瞄准贫困地区、贫困人口,以确保政府资源统筹兼顾公平覆盖与突出重点,以充分调动贫困地区干部群众脱贫致富的积极性,提高资源利用的效益。重点县的调整涉及面比较广,初步设想:一是确保对贫困人口有效覆盖。对比2008年与2000年的数据,全国的贫困发生率已经下降到了3.8%,但中西部地区的贫困状况还有待进一步缓解。按照2008年的贫困监测数据,中部10省的贫困人口为1260.5万人,占全国贫困人口总规模的31.46%,其中8省的贫困发生率介于3.1%和3.9之间,与全国的贫困发生率水平相差不大,反映中部地区的扶贫任务依然繁重。此外,西部地区的扶贫任务则更加艰巨。为此,建议以省为单位,在各省内部进行重点县的动态调整,确保下阶段的扶贫工作仍能有效覆盖绝大多数贫困人口,并提高对贫困人口瞄准的准确性。二是合理确定调整规模,切实促进重点县动态管理。目前的非扶贫工作重点县中,农民人均纯收入低于重点县水平的有79个,人均地方财政收入低于重点县水平的有503个,两项指标均低于重点县水平的有54个。按照有效瞄准的要求,这些县应该成为重点县进退调整的重点。三是指导地方科学制定调整方案,确保有效瞄准贫困地区。为使扶贫开发工作真正瞄准贫困地区、贫困人口,必须指导地方科学制定重点县调整方案,特别是合理设计反映县域经济发展水平和扶贫工作形势的指标。比如,可以考虑将2001年确定重点县时所采用的贫困人口规模、农民人均纯收入、人均GDP和人均财政收入指标调整为贫困发生率、农民人均纯收入、人均GDP和人均地方财政收入4项指标。贫困发生率可以反映该地区的相对贫困规模,相比绝对规模指标而言更能准确地反映该地区的贫困面,且有助于防止地方为获得更多的资金扶持,将人口规模较大但经济发展并非突出贫困的县纳入重点扶持范围,将人口规模较小但突出贫困的县排除在重点扶持范围以外。农民人均纯收入则反映一个地区的贫困程度,人均GDP和人均地方财政收入反映该地区的经济社会发展水平,以及自主实施扶贫开发,促进协调统筹发展的能力。为防止自然灾害等偶发事件对特定时期、特定地区经济社会发展的影响,建议上述指标取值选择2007—2009年的均值。按照相关指标测算结果,各省对本省各县进行排序,并结合重点县调整规模的要求,确定重点县进出调整的名单。同时,探索完善上述调整模式,逐步建立扶贫开发工作重点县的定期动态调整机制。
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