关于我国政府财权集中度的讨论，学术界一度得出了两个完全相反的结论，而且各自都有自己的逻辑。从收入角度分析的学者认为我国财权集中过度，从而导致前些年基层财政出现较大面积困难。从支出角度分析的学者则认为我国财权过于分散，以至于中央集中过少而导致用于财力均衡的转移支付不足，这是造成基层财政困难的主要原因。两种截然不同的观点和结论，都试图对纵向财力差距过大、基层财政困难的原因进行解释。这两者都看似合理的逻辑背后，究竟隐藏着什么奥秘？

一、我国中央与地方财权分配的几个指标

以一般预算收入为例，可用四个指标依次递进来揭示和衡量我国中央财政的集中度状况。

1.本级收入占全国财政收入的比重。就一般预算收入而言，大致为中央55%，地方45%。按照中央财政统计口径核算，中央本级财政收入占全国财政收入的比重，1993年为22%，1994年上升至55.7%，之后有所下降，但相对稳定在53%左右，2008年为53.3%。这一指标由于没有剔除税收返还等收入分享因素，实际上夸大了中央财政的集中度。

2.收入分享后财力占全国财政收入的比重（专项转移支付计算在中央财力内）。大致为中央占40%，地方占60%。在计算税收收入、债务收入、非税收入、税费返还的基础上，再加上一般性转移支付资金的分配，在中央与地方间所形成的财力分配格局，应该比较客观地反映了当前一般预算收支中的财权集中程度。即：如果把专项转移支付算在中央财力之内，2004—2008年的五年间，中央财政支出占全国财政支出的比重分别为39.7%、36.3%、35.6%、36.8%和37.1%%；同期地方财政支出占全国财政支出的比重分别为60.3%、63.7%、64.4%、63.2%和62.9%。中央与地方大体保持了“四六分成”的格局。

3.本级支出占全国财政支出的比重（专项转移支付计算在地方财力内）。如果把专项转移支付部分算在地方财力当中，2004—2008年的五年间，中央本级支出占全国财政支出的比重分别为27.7%、25.9%、24.7%、23%和22.1%。地方本级支出占全国财政支出的比重分别为72.3%、74.1%、75.3%、77%和77.9%。这样中央与地方的财力分配介于“三七格局”与“二八格局”之间，即中央实际支出25%、地方实际支出75%左右。

前面三个指标依次递进，比较清晰地反映了我国一般预算收支统计口径范围内中央与地方的财力分配格局。考虑到中央对地方的专项转移支付支出事前已明确特定的方向和目标，且需直接接受中央财政的监管，专项转移支付也可以理解为中央直接安排的支出，地方只是代为执行和管理。因此，第二个指标更能如实、准确地反映我国中央财政的集中度状况。

4.全口径的财政收入与支出占比指标。前三个指标有一个共同的缺限，就是没有把一般预算收支之内的政府性基金、土地出让收入、社会保障收入等非税收入统计在内，目前这些非税收入绝大多数由地方政府支配。因此，如果按照全国范围的全口径财政收入来测算，中央集中的收入和实际支配的财力规模比重会进一步降低。如果将有关部门公布的社会保障收入、政府性基金、土地出让收入等考虑进来，全口径的中央财政收入占全国财政收入应在1/3左右，全口径的中央本级支出占全国支出的比重相应地会降到两成以下。从全球范围内进行比较，这一比例严重偏低。以2006年为例，根据国际货币基金组织的统计，中央财政收入占全国财政收入的比重，单一制的英国、法国、西班牙和日本分别为91%、85%、68%和60%，联邦制的澳大利亚、俄罗斯、德国和美国分别为74%、73%、67%和56%。

二、对我国中央与地方政府间财权分配格局的评价

对以上四个指标进行综合分析可以发现，那种认为我国中央财政集中度过高的观点是站不住脚的，因为我国的一般预算收入统计口径比较窄，有将近一半的其他收入没有进行全国统筹。如果从全口径的财政收入来看，目前我国财权分散过度、集中不够。在这种分权程度下，之所以地方政府仍然感觉财力紧张，问题出在政府事权和支出责任划分上，也与专款专用现象过多、财力统筹不够、转移支付不规范等有关。

1.税权集中度总体符合市场经济国家的通行做法，非税收入规模过大分散了国家财力，导致中央调控能力弱化。财权相对集中、中央政府具有明显的主导权，这是国际上进行政府间财权分配的通行做法，是维护国家大局、维持经济社会正常运转、有效实施政府管理的需要。我国可以考虑在保持税权适度集中在中央的基础上，适当增加地方政府税收收入组织的自主权，压缩非税收入规模，扩大全国范围内进行统筹的财力“盘子”。

2.中央和地方间的实际财政支出总量与支出责任大体匹配，但受财力统筹规模偏小等因素的影响，中央财政转移支付难以达到横向财力均衡的预期目标。就一般预算收支而言，这种中央与地方“二八分成”的财力配置格局，总体上与支出责任相匹配。这种制度安排的意图和思路是很好的，但是实际上1994—2008年东、中、西部地区之间的财力差异仍然在拉大。主要原因是中央用于统筹的财力规模太小，很多收入游离于中央的统筹之外，限制了转移支付对均衡地区财力效果的发挥。

3.中央对地方转移支付的绝对规模逐年增加，但政策效果受到多种因素的制约。作为中央与地方进行财力二次分配、促进基本公共服务均等化的主要手段之一，财政转移支付在我国经过十多年的探索，其基本体系已经形成并在不断完善，单项转移支付的资金分配日趋规范，但是总体上其财力均衡的效果受到了多方面的影响。一是统计口径因素。当前在地方政府财力来源当中，非税收入比例过高，有的地方甚至达到50%左右。而非税收入有相当部分的财力没有进入中央财政的统计之中，占地方财力很大比重的一些非税收入没有进入分配基数。二是资金拨付因素。虽然总体上中央与地方财力分配是“二八”结构，但是中央对下的转移支付资金，拨付过程中客观上有一定时间差，在规模和数额上带有不确定性。一部分财力很难进入省级预算统筹安排，省级财政用于均衡全省财力保障的基数变小。三是项目设置因素。主要是一般性转移支付资金比重偏低，导致财力均衡效果大打折扣。以河北为例，近几年省级新增财力部分，多用于中央财政对地方的农业、教育、卫生、社保等方面项目的配套，而多数市县财政受财力所限配套资金容易出现难以落实的情况，既加重了地方财政负担，也不利于项目的顺利实施。四是资金监管因素。专项转移支付规模较大，覆盖面广，在地方财政财力紧张的情况下，执行中被挤占和挪用的现象十分严重，部分资金成了地方政府的“吃饭”钱，出现了专项转移支付一般化的倾向。

三、改进中央与地方间财权分配和财力配置格局的思路

结合国际经验和我国国情，中央财政收入至少要占到全口径财政收入的60%左右，并将近一半的收入用于对地方的转移支付，平衡各地财力水平，形成支出中央占“小头”、地区间公共支出水平基本均等化的局面。要实现这一目标需要遵循以下思路。一是逐步扩大中央与地方收入划分的范围。当前，由于游离于一般预算之外的非税收入规模太大，制约了中央财政收入比重的提高。可以考虑将社会保障费相应地转为社会保障税，通过适当提高有关税率以取代政府性基金，将土地出让收入重新纳入中央与地方收入分享范围，提高中央财政收入占全口径财政收入的比重。二是提高一般性转移支付比例，增强中央财力二次分配对于促进地区间财力均衡的效果。由于一般性转移支付可预测且下达早，能够进入地方财力统筹，均衡地区间财力差距效果好。因此，要适当提高一般性转移支付比重，增强地方政府财力安排的自主权。三是改进专项转移支付分配方法。专项转移支付可以促进实际中央调控意图，但必须加强管理、规范分配，以减少其对地区间财力均衡的逆向调节。四是提高财政运行的规范程度。规范转移支付资金分配办法，改进资金下达拨付方法，加强地方财力统筹，提高转移支付的均衡效果。

责任编辑 李艳芝