时间:2020-01-19 作者:本刊记者
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摘要:
全面推进财政科学化精细化管理是贯彻落实科学发展观的必然要求,符合现代管理发展趋势,是做好新形势下财政工作的迫切需要。近年来,河北省不断致力于财政科学化精细化管理的探索,多项改革走在了全国前列,取得了明显成效。为此,本刊对河北省财政厅厅长齐守印进行了专访。
科学化与精细化相辅相成
《中国财政》:作为一位学者型财政厅长,您认为什么是财政科学化精细化管理?
齐厅长:我认为推进财政科学化精细化管理的根本目的是为了实现科学理财,进而以科学理财促进经济社会的科学发展。它的内涵应包括财政体制、政策、管理和资源配置全方位的科学化精细化。坚持科学化,就是要在整个财政工作中按客观规律办事,既包括按财政规律办事,也包括按经济、政治乃至自然规律办事,因为财政工作具有全局性,涉及到经济、社会、民主政治发展以及人类与自然的和谐等方方面面。按客观规律办事必须坚持科学态度、科学精神和科学方法,只有这样才能实现财政管理科学化。而财政管理精细化内含于科学化之中,是实现科学化的重要途径和保障。科学化与精细化相辅相成,缺一不可。
《中国财政》:为什么要强调推进科学化精细化管理?
齐厅长:我认为推...
全面推进财政科学化精细化管理是贯彻落实科学发展观的必然要求,符合现代管理发展趋势,是做好新形势下财政工作的迫切需要。近年来,河北省不断致力于财政科学化精细化管理的探索,多项改革走在了全国前列,取得了明显成效。为此,本刊对河北省财政厅厅长齐守印进行了专访。
科学化与精细化相辅相成
《中国财政》:作为一位学者型财政厅长,您认为什么是财政科学化精细化管理?
齐厅长:我认为推进财政科学化精细化管理的根本目的是为了实现科学理财,进而以科学理财促进经济社会的科学发展。它的内涵应包括财政体制、政策、管理和资源配置全方位的科学化精细化。坚持科学化,就是要在整个财政工作中按客观规律办事,既包括按财政规律办事,也包括按经济、政治乃至自然规律办事,因为财政工作具有全局性,涉及到经济、社会、民主政治发展以及人类与自然的和谐等方方面面。按客观规律办事必须坚持科学态度、科学精神和科学方法,只有这样才能实现财政管理科学化。而财政管理精细化内含于科学化之中,是实现科学化的重要途径和保障。科学化与精细化相辅相成,缺一不可。
《中国财政》:为什么要强调推进科学化精细化管理?
齐厅长:我认为推进财政科学化精细化管理有两个出发点:第一,从经济社会发展全局来讲,推进财政的科学化精细化管理有利于有效发挥财政职能作用,从而促进经济社会科学发展,促进科学发展观的贯彻落实。第二,从财政本身来讲,只有推进科学化精细化管理,才能保证财政的安全、规范和高效运行,最大限度地提高财政体制、财政政策的效能和财政资金使用效益。
《中国财政》:对地方财政部门而言,推进科学化精细化管理有什么意义?
齐厅长:对地方财政来讲,推进科学化精细化管理能够使地方财政体制、政策、管理、资源配置更加有效。具体到河北来说,我们的财政收入总量处于全国前10名,但是由于经济结构不太合理,经济效益较低,财政收入占GDP的比重在全国排名后位,人均财力水平较低,财政比较困难,而推进科学化精细化管理,一方面能够提高财政体制的科学性,有利于有效发挥财政体制的调控和激励作用,促进经济更好更快发展,从而不断增强财政实力;另一方面能够提高财政资源配置的科学化精细化,实现地方财政支出效益最大化,缓解财政困难,更好地保障经济社会发展需要。因此,推进财政科学化精细化管理,从财政收支两方面都有利于实现地方跨越式发展,推动河北尽快建成沿海经济强省。
早起步 远谋划
《中国财政》:对于推进财政科学化精细化管理,河北省的整体构想是什么?
齐厅长:推进财政科学化精细化管理是财政工作长期面临的问题。河北虽然没有明确提出推进科学化精细化管理的概念,但是,从1995年至今,我们的各项财政改革都是向着这一目标迈进的。1995年,我们就开始探索试行省对市县财力性补助和专项资金补助因素分配法。为了科学合理地分配“贫困地区义务教育工程”资金,消除随意性,同时,避免地方政府“跑厅钱进”,防止腐败现象发生,我们研究设计了综合因素法,以“一个基本因素,六个调整因素”构成一个公式来分配这笔资金。后来我们逐步将这种办法进行推广,适用于所有社会发展性补助资金的分配。我在1997年提出了科学理财、民主理财、规范理财、依法理财,高效理财、廉洁理财的六项原则,这些原则其实包含了科学化精细化的理念,这些年来,我们不断强调和推行了这六项原则。我们进行的预算改革、支出管理改革、财政体制改革等都是按照科学化精细化的要求推进的,预算编制、绩效预算、财政体制等多项改革中都体现了科学化精细化的原则。概括来讲,河北推进财政科学化精细化管理的整体思路就是以不断深化财政改革为基本途径,以现代信息技术深入财政业务和高素质的干部队伍为支撑,不断提高财政体制、制度、管理的科学化精细化水平。
《中国财政》:请您谈谈河北财政是如何运用现代信息技术和打造高素质的干部队伍的?
齐厅长:河北省开展财政信息化建设较早,是“金财工程”建设的首批试点省份之一。目前,我们已经建成了以“三网、两频、一中心”为基本架构的全省财政信息网络枢纽。“三网”就是连接省市县三级财政部门的广域网,连接省市县本级财政部门的局域网和连接同级政府职能部门的城域网;“两频”是指覆盖省市县三级财政部门的视频会议和音频电话系统;“一中心”是指全省财政数据中心。同时,构建起了较为完善的省市县三级政府财政管理信息系统;建成了内网、专网、外网信息网站;财政统计分析工作有序开展,能够对数据进行深层次利用;实现了预算汇编和会计凭证的自动生成;实现了财政收支的实时反映。今年,为了及时了解和监控财政专项资金情况,加大政策落实力度,为领导提供准确的决策依据,我们建成了全省财政专项资金即时分析监控系统,整个系统从省市一直贯通到乡镇财政部门。如果财政专项资金流动出现异常或与预算指标不符,系统都会监测到,并向监督部门发出异常警报,提示业务部门及时查询更正,还能对所有专项财政资金的用途和动向进行及时分析。同时,我们还开发并正在试运行覆盖省级预算部门和单位的财政财会资产信息监控系统,以实现财政监管的精细化。正是通过财政信息技术网络和软件系统的不断构建,才从技术手段上支撑了我省不断扩展和深化的财政管理改革。
为了提高干部素质,从2005年起,全省财政系统开展了创建“服务型、廉洁型、高效型、学习型、创新型、和谐型”的“六型”机关活动。“服务、高效、廉洁”主要是对外展示财政工作作风,不断提高服务质量,改进服务态度;对上、对外、对内都要提高办事效率;不吃拿卡要,信守廉洁准则。“学习、创新”主要是对内而言的。学习对财政干部来讲十分重要。现在,我们的内网上可以显示每个干部职工的网上学习情况,学习越频繁的排名越靠前,这对大家是一种激励和鞭策。我们十分重视财政领域的创新,在干部中倡扬创新精神。建设和谐机关,对外对内都要体现和谐,对内更要加强内部团结,密切合作。
不断深化的预算管理改革
《中国财政》:河北省在全国率先进行了部门预算改革,在改革过程中,是如何体现科学化精细化理念的?
齐厅长:我们从1998年开始谋划预算管理改革,1999年付诸实践,2000年推出并试行了全国地方首本比较规范、体现改革要求、基本与国际接轨的政府功能预算和108个部门预算。这项改革的核心就是推进预算管理的科学化精细化。它把原来薄薄的几页纸变成了厚厚的一摞书。原来的预算就是十分简单的政府功能预算,包括20多个收支科目,没有部门预算。各部门的一把手年初对于本部门一年能花多少钱,预算内有多少钱,预算外有多少钱,都不清楚;年中,对花了多少钱,剩下多少钱也不知道,只有到年底汇总出决算才知道。部门花钱靠估算,没有计划性可言,更谈不上科学性,事业发展没有建立在有计划地财政资金支持基础上。反过来公共部门离开这个基础所作的事业发展计划就是主观的,财政资金的配置和使用效益肯定不会很好。改革后的预算变成了厚厚的109本书。今年河北省的政府功能预算就有215页,再加上108本部门预算,精细化程度可想而知,也使预算更加科学了。我们还实行了零基预算,改变了以基数加增长的预算编制方法,现在每一年的预算都打破原来的基数,重新根据预算年度经济社会发展需要权衡轻重缓急编制预算,将一般预算资金、政府基金和预算外资金统筹安排,活化了支出结构,整合了所有财政资源,使整个财政资金配置更加科学合理。
预算改革的成效很明显。第一,改革前,人员经费按人数、人均工资计算,方法粗糙;公用经费的标准各部门差距很大,由不同的处粗略估算,没有按定额标准分配;发展性支出不落实到具体项目,资金分配随意性很强,导致执行进度缓慢,资金效益难以及时发挥。改革后,通过细编预算,人员经费按实际标准落实到人头;公用经费按不同部门职能、任务多少,确定分类分档的标准,解决了部门之间经费苦乐不均的问题;在发展性支出上,规定70%的经费都要落实到具体项目,其余30%留作与中央专款配套。第二,改革前,资金使用十分分散,财政将预算资金拨给部门后,部门再分配到各处室,由各处室负责分配到全省的172个区县和11个市本级单位,这样逐级分散下去,很难集中财力办大事,难以发挥财政资金的规模效益,所以财政年复一年投入却不见效果。2003年后,我们不断强调集中财力办大事原则,采取了一系列措施,比如改变资金分配程序,优先满足省委省政府确定的重点事项的资金需要,然后将剩余资金留给部门自主安排,同时,要求部门不能把资金直接分散到处室,优先安排部门内重点事项资金,在部门内集中财力办大事。资金分配程序的调整提高了资金分配的科学化水平,有利于发挥资金规模效益。
《中国财政》:在推行部门预算的同时,河北的绩效预算改革也走在了全国前列,请您谈谈这方面的情况。
齐厅长:为了提高资金使用效益,从2004年起,我们进行了以绩效为导向的预算改革新探索。最初,只是对财政专项资金的执行结果进行绩效评价,但是各部门长期以来形成了只重要钱、不重效益的习惯,仅靠结果评价不足以强化各部门的资金绩效意识。因此,我们在年初预算编制中设立了发展性支出预算绩效目标,年末对照年初预算绩效指标,实现年初指标的适当增加下一年度资金分配数量,没有实现的减少资金分配数量,通过这种激励约束机制提高资金使用效益。几年来,绩效预算管理已经从局部扩展到全局,从一部分专项资金扩大到绝大多数资金,取得了一些成效。
《中国财政》:河北的预算管理改革还有哪些新举措?
齐厅长:为了明确预算管理责权的横向划分,2005年,我们省政府出台了《河北省省级预算管理规定》,对各部门责权进行明确划分,使各方面、各层次预算管理主体履行职责、行使权力有法可依。同时,把预算管理改革的创新成果以地方规章的形式确定下来,体现了财政管理的科学性。考虑到各项经济社会事业发展具有连续性,财政资金安排也应该瞻前顾后、统筹考虑,保持财政政策连续性,从而促进经济社会发展。2008年,我们开始试编发展性专项财政资金三年滚动预算,在15个部门试点;今年实施范围扩大到42个部门。做法是:在编制下一年度预算同时,编制其后两年度的预算,以增强财政资源配置的前瞻性、计划性,提高科学性。另外,针对县乡两级预算、决算精细化程度不高,一些县乡没有编制综合预算的情况,今年,我们把部门预算的标准编制范式印发到县和乡镇,要求他们严格按标准范式编制预算,规范的预算编制将涵盖从省市到县乡的全省所有预算层级。
推进财政体制改革向科学化精细化迈进
《中国财政》:在财政体制改革方面,河北是怎样实现科学化精细化的?
齐厅长:在财政体制改革中,我们比较注重推进财政体制科学化和财政体制设计方案的精细化。2001年,借中央所得税分享改革的契机,我们对省对市县财政体制进行彻底改革,改革原则是简单透明、利益共享、风险共担。改革前,省对市县财政收入按企业隶属关系划分,不够科学。改革后,全部按属地征收、按比例分享,省财政只分享市县增值税、营业税和个人所得税的10%,企业所得税的20%,消除了按企业隶属关系划分的弊端,为市场在资源配置中发挥基础性作用,为全省以及全国统一市场形成创造了必要条件,体现了科学化的理念。
2003年,省对市县实行了财政收入激励体制。将市县划分为经济欠发达地区和较发达地区,对张家口、承德两市和其他市所属的34个国家及省级扶贫开发重点县,实行以2002年为基数,省级分享增值税、营业税、个人所得税、企业所得税(以下简称“四税”)超收全返的政策;对其他地区实行以2002年为基数,环比计算,省级分享“四税”“超分成增长率收入全返”的政策,分成增长率2003年、2004年分别为9%、8%,2005—2007年均为7%。这个体制设计考虑到企业从项目谋划到投资、投产需要一个过程,分成增长率逐步降低可提高项目的预期效益,有利于提高市县加快产业项目建设的积极性。但是单纯按概念性的贫困与否分类比较粗放,不够科学、精细。为此,2008年起,我们改进了分类方法,根据近三年各地包括人均GDP、人均财力、农民人均纯收入和机关公务员津补贴水平在内的四项因素,将市县分为三类,实行不同政策。改进之后,无论是划分尺度还是分成增长率确定得都比较科学、精细。
2008年,为促进产业结构优化升级和可持续发展,我们进一步调整了省与市县收入划分:为促进县级加快发展第三产业,调整优化三产结构,将县域内的营业税全部下放给县;为了促进高新技术产业发展,把市县新建、扩建高新技术企业新增增值税省级分享部分留给市县;为促进农业产业化发展,市县新建、扩建农业龙头企业新增增值税省级分享部分留给市县;为抑制市县纵容乱采乱挖的行为,将资源税改为省级分享30%、市级分享30%、县级分享40%,省市两级新增加分享的资源税全部用于保护环境、促进可持续发展。与此同时,为了促进新经济增长极加快形成,促进工业产业向园区集聚,提高产业规模效益,对唐山曹妃甸工业区、沧州渤海新区以及其他每个市选择的一个发展前景较好的产业园区、开发区,实行省里分享“四税”一定年限内全部返还的政策,以助推这些地方加快完善基础设施,提高对生产要素的吸附能力,促进产业在空间上集约发展,优化经济区域布局。
《中国财政》:在实施省对市县财政收入激励体制的同时,河北对县乡财政体制进行了哪些改革?如何体现科学化精细化要求?
齐厅长:从2005年开始,我们加大力度推行县乡财政体制改革,目的是加快县域经济社会科学发展和城镇化进程。早在2002年我们就出台了对县乡财政体制采取两种基本模式的改革指导意见(一种是实行规范的分税制,另一种是实行统收统支模式),但是没有明细划分标准,也没有确定以哪种模式为主。2005年,我们对此进行了深化细化,增强了科学性、可操作性,规定全部财政收入高于500万元、地方财政收入200万元以上的乡镇实行“相对规范的分税制”,其他乡镇实行“统收统支加激励”的财政体制。实行分税制的乡镇,城镇发展支出由乡镇负责,相应地,与城镇发展相关的收入,包括城建税、土地增值税、土地出让金等全部划归乡镇。通过明确责任,分税激励,使这些非农经济聚集程度较高、发展成较大城镇基础比较好的地方加快发展,进一步提高其吸附非农经济要素的能力,提高公共服务水平,为产业聚集、人口集聚、文化发展创造条件。其他地方实行统收统支模式,减小了其发展非农经济的动力和压力,避免非农经济分散发展,村村点火、户户冒烟、破坏环境、浪费资源。同时,有利于其转变政府职能,强化社会管理和公共服务职能。实行统收统支的县乡,社会事业发展支出举全县财力保障,有利于县域内基本公共服务均等化。这种划分方法应当说较好地体现了科学化精细化的理念,也算作河北财政体制创新的一处得意之笔吧。对这项改革,我们要求2005年每市选择一个县作为试点,2006年扩大试点县数量,2008年将所有县纳入试点范围,2009年要求所有县对所有乡镇实行两种体制全覆盖。
《中国财政》:您在2001年发表的博士论文《中国公共经济体制改革论纲》中,对政府支出责任划分进行了系统论述,认为这是财政体制的一个重要组成部分。对吧?
齐厅长:是的。纵向财政体制的基础环节就是支出责任划分,只有支出责任明确了,收入划分才有依据。我们原来的支出责任划分粗放、笼统,存在交叉重叠,导致了上下级政府之间互相推诿责任,造成投入不足,影响支出责任落实,制约社会事业发展。我对这一问题进行了深入研究。任财政厅长后,开始逐步构建和完善省内各级政府财政支出责任划分方案,推进支出责任划分改革,以便为收入体制改革和转移支付进一步科学化创造基础和前提。目前,我们已经着手按照循序渐进的原则逐步推进省、市、县支出责任清晰划分。这既有利于责任落实,避免资金分散使用,又有利于实现财力的纵向平衡,进而实现地区间基本公共服务均等化。从这里,也可以清楚地看到,只有财政支出责任和收入在政府间纵向划分达到了精细化要求,才能实现体制性财力配置的科学化。
《中国财政》:重新划分支出责任必定涉及到各级、各部门的利益调整,改革过程中是不是遇到了不小的阻力?
齐厅长:改革涉及到利益问题肯定会存在阻力,所以我们采取了先易后难的策略。首先选择领导大局观念较强、调整较简单的部门,亲自登门,耐心解释改革的必要性、改革的益处,得到部门同意后先行试点。首批选择了12类47项支出责任进行试点,今年进一步扩大试点范围,最终实现全部支出责任明晰清楚、各有侧重的合理划分目标。
实现财政科学化精细化管理任重道远
《中国财政》:在推进科学化精细化管理过程中,您有什么体会?
齐厅长:经过十几年的实践,我深刻地感觉到,推进科学化精细化管理确实非常必要,它是我国财政现代化的必经之路,是构建现代公共财政体系的重要抓手,而且也确实有效果。比如,我到乡镇调研时发现,一个村农民的种粮补贴存折上内容竟然是“工资”,另外他享受的优抚补贴在另外一个存折上,内容写的是“代发”。都是政府性补贴,因为不同部门管,就分别用不同的存折、不同的号码,这本身就是浪费资源,而且内容填写不准确,突出反映出管理上的粗放。针对这个问题,今年我们推行了城乡居民政策性补贴一折通、一号通,所有政策性补贴全部用一个存折或一张银行卡,编号统一用身份证号,项目内容要准确,这使得管理更规范更科学,而且降低了公共服务成本,提高了服务质量。邯郸市最早实行这项改革,财政局长告诉我:实行这一项改革每年就能节约3000万元经费,科学化精细化操作的作用可见一斑。我们的很多改革都是这样:在实践中发现问题,然后进行研究,最终制定出符合河北实际的改革性、创新性措施。不可否认,我们的一部分改革源于对国外经验的借鉴,这是我们出国经费带来的绩效。
在推进科学化精细化管理中,我越来越体会到加强基础工作十分重要,它是推进科学化特别是精细化管理的基础和必要前提。因为全省财政系统是一个紧密联系的有机整体,任何一个地方的基础工作不扎实都可能导致全省财政数据不准确、信息不全面,不仅影响有关工作的整体推进,甚至影响财政决策的科学性和准确性,制约财政管理科学化精细化水平的提高。
《中国财政》:您认为在推进财政科学化精细化管理方面还存在什么问题?怎样解决这些问题?
齐厅长:首先是纵向不平衡。无论是推进科学化精细化管理的积极性还是能力,省级财政部门要好一些,越向下积极性越差、能力越弱,这与思想认识水平和人员素质相关。其次,横向推进科学化精细化管理,会涉及到权力和利益调整,阻力很大,加上一些部门对改革重要性认识不足,财务人员力量配置不足,所以推进难度很大,落实起来比较困难。再次,财政系统内部基础工作不扎实,影响科学化精细化管理。针对这个问题,今年我们下发了《关于进一步加强基础工作的通知》,要求各级财政部门从建立健全各类台账、全面梳理财政政策、加强工作制度建设、加强基础资料积累、提高财政信息化水平和加强基本功训练六个方面加强基础工作,目前正在着力实施。
推进财政科学化精细化管理是一项庞大的系统工程,目前还存在种种问题,需要统筹考虑、整体谋划。这项工作任重道远,不可能一蹴而就,现在我们的探索可以说是刚刚破题,既有赖于上级指导,也极必要借用“他山之石”。
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