时间:2020-01-20 作者:陈穗红 王桂娟 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
近年来,社会公众对预算透明度的关注越来越强烈,但一些地方政府对此相当谨慎,或担心步伐推得过快产生太多矛盾,或认为预算透明度与实际工作关联性不高、作用不大。尽管这些年随着部门预算、国库集中支付、政府采购、政府收支分类等各项改革的稳步推进,整体的预算透明已经取得了一定的进步,但距离全面、详实、及时的要求还有相当大的差距。而河南省焦作市在预算透明方面迈出了突破性的步伐。为什么焦作能够做到如此的透明呢?我们通过对焦作这一案例的分析,希望能够对我国、特别是地方政府预算透明度的提高有所推动。
焦作市预算透明度的实践
焦作十余年坚持不懈地实行财政综合改革,实现了向“公共财政”制度的转型,其预算的透明主要体现在以下三个方面:
1.预算内容全面、细致
2008年焦作市在一系列体制框架和制度保障的基础上,编制了八大市级预算,覆盖了全部政府性资金,不仅包含了常见的部门预算,还包含了债务预算、土地基金预算等地方政府往往密而不露的内容,以求让人民了解钱从哪来、用到何处去。翻阅其部门预算可以发现,焦作的预算编制比较细致,在部门预算支出明细表上,各单位的支出按办公费、差旅费、业务招待费、培训费、水...
近年来,社会公众对预算透明度的关注越来越强烈,但一些地方政府对此相当谨慎,或担心步伐推得过快产生太多矛盾,或认为预算透明度与实际工作关联性不高、作用不大。尽管这些年随着部门预算、国库集中支付、政府采购、政府收支分类等各项改革的稳步推进,整体的预算透明已经取得了一定的进步,但距离全面、详实、及时的要求还有相当大的差距。而河南省焦作市在预算透明方面迈出了突破性的步伐。为什么焦作能够做到如此的透明呢?我们通过对焦作这一案例的分析,希望能够对我国、特别是地方政府预算透明度的提高有所推动。
焦作市预算透明度的实践
焦作十余年坚持不懈地实行财政综合改革,实现了向“公共财政”制度的转型,其预算的透明主要体现在以下三个方面:
1.预算内容全面、细致
2008年焦作市在一系列体制框架和制度保障的基础上,编制了八大市级预算,覆盖了全部政府性资金,不仅包含了常见的部门预算,还包含了债务预算、土地基金预算等地方政府往往密而不露的内容,以求让人民了解钱从哪来、用到何处去。翻阅其部门预算可以发现,焦作的预算编制比较细致,在部门预算支出明细表上,各单位的支出按办公费、差旅费、业务招待费、培训费、水电费等明细全部列出。预算内容全、透明度高,体现了财政“精细化管理”的要求。这八大预算分别是:
(1)部门预算,包括市级部门预算编制说明,市级部门预算总表,人员经费支出,公用经费支出,行政事业性项目支出,财政基本建设项目投资计划,财政教育基建项目投资计划,财政城建项目资金计划,环保专项资金计划,农村公路养路费支出计划,以及市工业结构调整和高新技术产业化专项资金计划。
(2)社会保障预算,其内容涵盖各项社会保险基金、专项社会保障资金、政府公共预算安排的社会保障资金及某些属于社会保障性质的资金。其中社会保险基金又包括企业基本养老保险基金、失业保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金、机关事业单位养老保险基金等;专项社会保障资金包括就业补助、离休人员医疗经费、公务员医疗补助、新型农村合作城镇居民基本医疗保险、解困资金等。
(3)政府债务预算,编制内容包括政府债务当年整体状况和预算年度举债规模、偿还情况;政府债务收支预算;政府债务偿还资金来源预算;政府债务项目支出明细;非税局贷款项目支付明细以及焦作市政府控股的建设投资公司债务、贷款、欠款情况。
(4)国有资本经营预算,根据国务院及焦作市政府的有关规定,该预算涵盖了焦作市国资办重点监管的24户企业(单位)资本性收益收支预算、产权处置收益收支预算,以及市直部分行政事业单位国有资产收益收支预算。
(5)国有土地基金预算,即市级政府国有土地使用权出让收支预算,包括收支总表、收入预算表和支出预算表。
(6)政府采购预算,按照政府采购资金来源的不同,分为部门预算安排项目(包括181个单位)、部门预算安排生产建设性项目(12类)、单位自筹资金安排项目(包括169个单位)和医疗设备、器械项目(包括45个单位)等四部分。
(7)政府非税收入预算,包括市级非税收入预算总表、执收单位收入预算表、政府性基金收入预算表、专项收入预算表、行政事业性收费收入预算表、罚没收入预算表、国有资产管理收入预算表和其他收入预算表。
(8)住房公积金预算,包括焦作市住房公积金归集使用预算表、业务收支预算表、委托贷款预算表和基金收支预算表。
2.预算信息通过多种渠道公开披露
首先,将行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事项向社会公开,八大预算的文本就放在服务大厅的架子上,所有预算单位和社会公众都可以自由出入服务大厅——办理业务、查看预算报告的文本资料,或通过电子触摸屏查询相关信息,包括市领导在内的所有行政人员的工资都可查询。
其次,财政部门在焦作电视台等新闻媒体设立专题栏目,在人民广场、火车站、行政服务窗口等人群集散的地方设立电子屏幕,开展““公共财政与百姓生活”动态报道,及时有效地把事关民生的财政支出和预算变化情况向社会公开,自觉接受人民群众和社会舆论的监督,受到了社会公众的普遍欢迎和好评。
再次,财经沙盘的推出大大提高了政府内部的预算透明度。财经沙盘是焦作市财政局自主研发设计的一个新型财政综合管理与决策支持系统,汇集了焦作市地理、宏观经济、财政预算等多方面信息,通过专业统计分析和数据挖掘技术拓展深层应用,直观地反映出焦作市宏观经济概况、公共财政运行、税源动态分布以及各单位预算、实际支出的动态数据和历史数据。在焦作市财政局的门户网站上,社会公众可以通过财经沙盘轻松地了解各类政策、预算、管理、资金等综合信息,它还为各预算单位提供了部门预算、集中支付、单位财务、统发工资等信息支撑。网站信息量大、更新及时,通过信息的及时披露提高了政府工作的效率和效能。
3.公众参与预算决策过程
目前,焦作市公众参与预算决策的形式多样,从项目选择、项目公示、专家论证、社会听证,到人大常委初审部门预算,都注意广泛吸收各界人士包括普通民众的参与。在不同的环节配之以不同的参与形式;根据不同的需要,侧重倾听不同人群的意见;既有部门领导参加,也有人大代表、专家学者、社会监督员和普通民众参与。
在项目选择上,财政部门筛选出事关民生、社会关注的项目由公众进行网上投票,政府有关机构以此推选出代表公众心声的项目。对经公示拟安排的项目组织财经、技术、管理方面的专家论证。对经过专家论证的项目仍需听取社会意见的进行社会听证,社会听证广泛吸收人大代表、社会监督员和普通民众参加,并按照项目公示程序在公告牌、电视、报纸等媒体上公示,听取公众意见。此外,在市人代会正式开始前,由人大常委会组织委员和代表票决出若干部门预算或项目预算进行公开问询、审查,部门负责人要接受人大代表或群众质询。
预算透明的效果
焦作市的预算透明,不仅仅是让人民群众有了真正的知情权,还解决了很多问题,带来了明显的经济和社会效益,其成效也远远超出了预算、财政的范畴。
1.有效遏制了腐败现象的发生
全口径预算管理及公开透明的管理制度为财政资金编织了一层“安全网”。预算的公开透明割断了行政事业单位领导干部对本单位资金随意使用的权力,从源头上铲除了腐败的条件,相关管理人员贪污、挪用、截留资金变得相当困难。从这个意义上说,焦作的预算透明度实际也保护了一大批领导干部。据焦作市纪委和检察机关的统计,1999年以来焦作市领导干部经济犯罪立案总数、涉案金额均大幅下降:立案总数、涉案金额分别从1999年的8起、580.5万元,下降到2007年的两起、13万元。
2.强化了单位预算意识,减少了部门间争抢资金的矛盾
只有公开、透明,才能有规范化的操作,公众的知情权是对政府行为最好的监督。在预算涵盖所有政府性资金、预算编制公众参与、预算报告公开透明、预算过程全程监督的情况下,用款单位的预算意识明显增强,其工作的计划性、针对性、积极性都大大提高。
以前每到申报预算的时候,政府职能部门的负责人往往都会忙着找相关主管领导或财政部门,都希望在预算上多安排些资金。现在,预算透明了,一方面领导对资金的支配权和随意性被削弱了,另一方面预算编制和执行十分规范,资金与责任挂钩,部门拼命多争取资金的冲动也降低了。各部门把精力放在编好预算上,否则下年工作不好开展。在预算执行过程中,临时追加预算的情况也减少了,政府整体的规划性和统筹性都有了提高。
3.增强了百姓对政府的信任,促进了和谐社会的建设
预算透明的过程实际上也是政府与民众沟通的过程—政府通过倾听人民的需要,了解群众最关心的事情;公众掌握政府的想法及安排,从而更加理解和支持政府的各项措施,这必然会增强百姓与政府之间的彼此信任与配合。焦作市在实行会计委派制、村财乡监等改革后,由于政府财务会及时向民众公开,大家看得放心、安心,大大减少了农村居民因经济问题而上访的数量,预算透明的程度不仅考量着政府的执政能力,同时也检验着政府平衡利益关系、处理社会矛盾、维护社会公平正义的水平,通过预算透明度的提高,必将有力推动和谐社会的建设。
为什么焦作愿意并能够实现预算透明
焦作预算目前的“透明”程度并非一蹴而就,而是历经十余年的改革探索、并把一项项变革通过制度确定下来而达到的。总结其经验,预算透明的最初动力来自工作的需要和矛盾的凸现,而焦作能够达到今天这样高的预算透明度则离不开领导的支持、重视以及管理者先进的理念和十年来不懈打造的预算管理基础。
1.改革的最初动力源自工作的需要——解决矛盾、适应发展要求
焦作是一座因煤而生的城市,十年前,作为我国中西部典型的资源型、高耗能城市之一,遭遇到了资源环境和结构调整的影响制约,国民经济出现滑坡,财政收入减少,财政收支矛盾凸显,许多乡镇入不敷出,拖欠公务人员工资,甚至有地方政府机构正常运转都遇到困难。同时,经济秩序混乱,财政资金流失、贪污腐败多发。在每年例行的财税大检查中,行政事业单位使用财务资金的违纪面从1985年的30%上升到1997年的52%,违纪金额同样直线上升。国有企业、农村集体的财务管理混乱,群众因此而上访的事件不断,社会矛盾突出。
在这样的背景下,市委提出,能否从财政管理改革入手解决这些矛盾和问题。于是,焦作市从1999年开始,首先推行了会计委派制度改革,并逐步在全市范围构筑起了市、县、乡、村“四个层次”和村财乡监、乡财统管、集中委派、分户委派和财务总监制“五种模式”的会计制度体系,为日后预算透明度的提高准备了最基础的信息平台。事实也证明,财政管理改革的确是解决各方矛盾、推进经济发展及社会民主进程的最佳切入点。
2.党政领导对财政改革的坚定决心与鼎力支持
财政工作涉及政府方方面面的工作,财政改革牵动政府职能、行为方式等多角度调整,“牵一发而动全身”。值得庆幸的是,焦作多年来的财政改革都得到了市委、市政府的高度重视、充分肯定和大力支持,并先后以市委、市政府文件的形式出台了一系列财政改革的政策、制度、措施和办法。这显然为财政改革减轻了阻力,增加了动力,调高了统筹协调的能力。领导干部出以公心、为民执政的理念在焦作表现得十分突出。有了政府领导的坚定决心,一场涉及人们思想观念、利益调整和制度创新的财政综合改革才得以拉开了帷幕、并持续了十余年之久,也才有了我们今天所看到的焦作预算透明度。
3.历经十年不懈打造的预算管理基础
预算透明是把政府工作放在“阳光”下,主动接受社会公众的监督。预算透明度高的政府往往也是那些治理水平较高、各方面管理井井有条的政府,否则“家丑不可外扬”,政府也没有提高预算透明度的积极性和主动性。焦作高水准预算透明度的基础,正是其历经十年不懈打造的各项预算管理制度和细致明了的工作规程。
改革之初,焦作市重点推进了会计委派、部门预算、政府采购、国库集中支付、非税收入统一管理、强化财税监督等多项财政综合改革;2002年以后,又陆续推出了乡财县管、村财乡监、采管分离、项目评审、试编政府债务预算、对国有及国有控股企业派驻财务总监等改革措施,以巩固改革成果;2007年之后焦作进入了改革新时期,从理论和实践的结合上全面推进公共财政改革创新,着力围绕关键环节重点突破,进一步丰富了公共财政改革的形式和内容。在具体的工作规程方面,财政部门对各项工作都作了细致明了的规定,包括流程图、流程说明、工作依据、资料归档等。这些工作不仅包括全市年度预算草案、市本级年度部门预算草案、市本级预算超收分配方案、财政统发工资等大项工作,还包括中小企业开拓市场等资金申请拨付、税款退付审批、个人契税减免、单位契税减免等直接面对纳税人的工作。
焦作的经验证明,即使在财力不太富裕的地方,地方政府的预算透明也是可以做到的。在良好的财政管理基础上实现的预算透明不但没有给政府带来“麻烦”,反而减轻了政府财政部门在财政资金安排中的矛盾和压力,改善了党和政府的执政形象。
责任编辑 赵军链接
村财乡监的运行方式为:乡财政所与行政村签订村级财务委托代理协议,明确要求村会计必须取得会计资格证书,并经村民选举持证上岗,统一村级账簿和会计科目,会计原始凭证要素齐全,村民理财小组监督签章,村干部按照资金管理权限和审批程序签字,每个月定期到财政所审核监督后计算机集中记账,由乡财政所出具财务收支明细表,交村会计回村张贴公布到村务公开栏里,让村民监督。
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