摘要:
建设用地使用权是否应当有偿续期是一个颇具争议的话题,从财税法的角度来说,有偿续期是更好的选择,而且应进一步考虑将之纳入目前的物业税制度设计中,为建设公共财政提供财源,促进社会公平。
一、有偿续期的必要性
首先,土地是不可再生资源,具有有限性、稀缺性的特征。而我国的国情决定了城市土地所有权只能归国家所有,建设用地使用权的取得是以土地出让金为对价的。土地出让金是土地所有权的经济表现,是土地使用者与国家的经济关系,具有明显的时限性。建设用地使用权到期以后的续期行为,是这种关系的延续,按照土地市场规律征收相应的税费是理所当然的。而且,以居民住宅为例,70年不仅是建筑物的平均使用寿命,也差不多是中国人的平均寿命。我国目前没有开征遗产税,且法定继承人继承不动产也不需缴纳契税。有偿续期,本质上是对一部分个人财富的社会转移,转移和调节部分个人聚集的财富用于社会再分配,符合限制人们靠上辈遗产不劳而获、坐享其成而鼓励通过自身努力和劳动创造财富的观念,是社会公平理念的体现。
其次,土地出让金顾名思义,是一个与土地和建设用地使用权相联系的新范畴,是一个土地财政问题。土地出让金在社会主义宏观调...
建设用地使用权是否应当有偿续期是一个颇具争议的话题,从财税法的角度来说,有偿续期是更好的选择,而且应进一步考虑将之纳入目前的物业税制度设计中,为建设公共财政提供财源,促进社会公平。
一、有偿续期的必要性
首先,土地是不可再生资源,具有有限性、稀缺性的特征。而我国的国情决定了城市土地所有权只能归国家所有,建设用地使用权的取得是以土地出让金为对价的。土地出让金是土地所有权的经济表现,是土地使用者与国家的经济关系,具有明显的时限性。建设用地使用权到期以后的续期行为,是这种关系的延续,按照土地市场规律征收相应的税费是理所当然的。而且,以居民住宅为例,70年不仅是建筑物的平均使用寿命,也差不多是中国人的平均寿命。我国目前没有开征遗产税,且法定继承人继承不动产也不需缴纳契税。有偿续期,本质上是对一部分个人财富的社会转移,转移和调节部分个人聚集的财富用于社会再分配,符合限制人们靠上辈遗产不劳而获、坐享其成而鼓励通过自身努力和劳动创造财富的观念,是社会公平理念的体现。
其次,土地出让金顾名思义,是一个与土地和建设用地使用权相联系的新范畴,是一个土地财政问题。土地出让金在社会主义宏观调控中具有双重功能,一是调节土地的利用,改进和调整产业结构;二是土地出让金的分配,作为调整市场关系的经济杠杆,可以调控在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益以及调节市场竞争关系等。我国实行土地公有制,国家作为所有者要收取地租。土地出让金实际上就是土地所有者出让建设用地使用权若干年限的地租之总和。简言之,现行的土地出让金的实质是一个既有累计若干年的地租性质,又有一次性收取的似税非税性质的矛盾复合体。根据财产所有权理论和地租理论,土地出让金有明确的期限特征,而到期以后的建设用地使用权仍然客观存在着使用价值与价值,作为土地的所有者相较于使用者,更有支配这种社会财富的权利,并在财富的分配上更能惠及全社会。
第三,土地收益(包括出让金和续期收入)具有很强的财政属性。根据宪法规定,城市土地属于国家所有。国家作为所有者而取得的土地收益属于典型的国有资源收入,是政府非税收入的一种,是地方财政收入不可或缺的重要部分。近年来,卖地创收成为许多地方政府的不二选择。而这一方式存在着不可持续性、严重的代际不公(透支以后届期政府的支出能力)及失地农民补偿欠妥等诸多问题。多年以来的土地出让,让各级地方政府土地供给潜力不断缩小。建设用地使用权有偿续期,可以提供稳定的地方财源,为社会保障、民生支出和经济建设提供持续的动力,有利于建设惠及全民的公共财政,保证地方政府的正常运转。
第四,我国现行的房地产税负“重流转,轻保有”的现状,妨碍了房地产交易的进行,助长了土地的隐形交易和投机,刺激了土地价格上涨。一旦拥有了住房产权,业主只要不出售,其不动产保有成本就几乎为零,这种情况又导致了炒房团盛行、大量房屋空王,另一方面房价高企、大量基本住房需求得不到应有满足,这种畸形的土地资源配置格局必须改变。严格对土地使用权有偿续期的管理,从长远来看可以提高房屋保有的成本,促进盘活现有房地产存量,从而在一定程度上述到不动产资源的优化配置。
二、有偿续期的方式
现行土地出让金制度饱受诟病是因为地方政府寅吃卯粮,一次性转让70年的建设用地使用权,严重透支了政府财政预期收入。因此,有偿续期费用的缴纳方式如果还是一次性缴清,则仍然会延续这一弊端。况且,由于各种建筑物的使用期限、建设用地使用权人的续期期限要求不一致,很难一视同仁地给出一个固定的期限。如果分年缴纳则有助于祛除土地出让金弊端,加大房屋保有成本以抑制房地产投机行为,加大房地产企业提前购置和囤积土地成本,有助于国家持续、合理地实现房地产增值带来的财政收益,也解决了建筑物区分所有权人续期年限不一致的难题。
续期费用缴纳形式是以土地出让金的形式还是以物业税的形式,其实都不重要,关键在于采用分年制缴纳方式后,都可以起到同样的稳定地方财源、调节不动产成本结构的实际效果。当然,可以想见的是,在第一阶段,根据目前的法律环境,续期费用以土地出让金的形式出现更为合适。第二阶段随着物业税的开征,土地出让金、续期费用与物业税肯定会有一个整合的过程。但是鉴于续期费用50年之后才会大规模的出现,而物业税近期已经成为立法的热点,第一阶段可能根本不会出现,直接探讨第二阶段的问题才更有意义。
围绕土地出让金与物业税的关系这一问题,学术界有两种观点:一种认为开征物业税后,应该取消土地出让金,把土地出让金作为设计物业税税负时需要考虑的基数;另一种观点认为土地出让金与物业税是两个不同性质的事物,物业税是财产税的一种,属于公共分配范畴,而土地出让金是地价的别称,是政府以土地所有者身份,在出让建设用地使用权时收取的土地价款,属于市场范畴,两者不能也不应当相互替代。笔者不赞成取消土地出让金,因为这对地方财政收入会造成很大冲击,城市建设资金投入将大幅减少;降低房地产资金门槛,导致房地产市场混乱;有造成现有国民财富缩水的潜在风险。而且,政府可以通过对土地开发建立中长短期的使用规划,或者建立土地出让金基金,从中提取一定比例的出让金,为以后的政府提供稳定的财政来源,同时调整财政支出结构,大力支持社会保障、环保等民生支出,压缩行政开支和不必要的其他支出等措施,有效解决现存的弊端。因此,基于我国的城市土地的所有权理论、土地出让金的地租性质以及土地出让金取消面临的现实问题,土地出让金应当独立于物业税之外而存在。
土地出让金不需并入到物业税中,而建设用地使用权的续期费用却可以归并到物业税,因为这两种税费根本目的存在一致性,开征物业税或续期费用的都是为了稳定地方财源、调节不动产成本结构,而且符合费转税和“宽税基、简税制”的税改政策方向。从征管成本考量,如果征管续期费用成为一项年度工作,要开展大量的动员、宣传和征管、监督工作,这对于财政机关有限的人员来讲,是不符合实际的,而拥有大量专业征管队伍的地税机关则更为可行。从征管手段而言,香港立法模式表明将续期费用改为税收方式征收是可行的。而从我国的情况来看,根据建设用地使用权期限到期情况实行两种不同的税率来调整物业税,完全可以实现这一合并,而且也有助于加强物业税的调控性。值得强调的是,不管采用何种方式,建设用地使用权的续期费用标准应适当,谨防其成为中低收入者的新负担。
责任编辑 刘慧娴