作为世界上最早开始探索政府绩效管理的国家之一，英国财政部门把提高财政绩效管理水平与政府改革紧密结合，使财政绩效管理成为政府行政管理体制改革的“助推器”。目前，英国财政绩效管理已初步形成了一个完整系统，在政府管理中起着极其重要的作用。

一、英国财政绩效管理制度沿革

20世纪70—80年代以来，由于政府管理职能的扩大和公共支出的不断增加，政府管理目标和责任不清、低效率、浪费、官僚主义等问题日益引起公众对政府管理角色和管理效率的关注。为了摆脱政府管理面临的日趋严重的财政危机和信任危机，英国政府开始积极探索规范公共资金使用、提高资金使用效率的途径。1982年，英国颁布《财务管理新举措》，要求政府各部门树立浓厚的“绩效意识”。1985年，英国政府又宣布，公共部门凡是涉及到财政资金问题的所有政策议案，都必须向内阁或内阁委员会说明提案的实施目标及达到目标所需要投入的成本，并在提案实施后提交实施的结果和效果评价报告。1997年，在“最佳价值”的公共服务理念指导下，英国真正建立起了较为规范的财政绩效管理制度。政府颁布的《全面支出审查》法案要求对各公共部门预算和支出进行全面审查，并在此基础上建立起以后连续3年的支出计划。同时，该法案还要求各部门每年与财政部签订一份《公共服务协议》，确定绩效目标，进行年度绩效评价，并向议会提交《绩效评价报告》，以评价本部门的目标完成情况。近年来，在寻求改善和提高公共财政绩效管理的过程中，英国还逐步进行了资源会计与预算改革。2000年7月，议会通过并正式颁布了《政府资源与会计法案2000》，确立了部门编制资源报告的法律依据。资源会计与预算的实施，提高了政府部门会计信息的透明度和准确性，为决策者提供了更为全面可靠的信息，也使财政绩效管理水平上升到一个新的高度。目前，英国政府正在酝酿以“参与式预算”作为进一步提升财政绩效管理的突破点，让民众通过公共辩论或者举行社区公投来决定地方财政预算的用途。

二、绩效管理的主要内容及其运作方式

英国财政绩效管理主要包括绩效预算、绩效审计、绩效评估等几方面的内容。

绩效预算。英国的绩效预算是在政府行政主导下循序渐进地推动的，并无立法要求。预算制定的具体过程如下：首先，以部门为主草拟包括绩效目标、评价指标在内的标准《公共服务协议》。财政部等预算管理机构进行指导，并征求其他绩效管理者、技术专家和民众的意见，通过各利益群体的广泛参与保证预算基础的合理性。其次，财政部根据部门的《公共服务协议》分配预算资金，各部门在获得预算资金的同时也与财政部签订各自的《公共服务协议》。资源分配与绩效任务最终由内阁委员会决定，并要求各部门提供有关资金需求、资源投入的预期产出或绩效改进情况的信息。在此基础上，财政部编制政府总的开支计划，并随附各个部门的支出限额以及绩效合同，以白皮书的形式发布并提交议会。议会选择相关的委员在《公共服务协议》基础上召集各部部长和公务人员就某些问题进行质询，以加强监控。在预算执行过程中，财政部、内阁委员会定期对各部门和机构在完成绩效任务过程中存在的风险进行检查和监控。负责公共支出的内阁委员会，每年两次召集各部门负责人汇报该部门当前绩效目标的完成情况、存在风险以及控制风险的计划。财政部每季度收集一次各部门绩效任务的进程信息，定期发布，并向内阁委员会报告。最后，政府各部门每年要向议会提交两份绩效报告，春季年度报告要说明部门绩效任务的最终完成情况，秋季绩效报告一般在每年的12月份提交，对部门绩效目标完成情况做出全面汇报。提交报告有助于监督机构、政府领导和广大公众及时了解各部门完成绩效任务的进展情况。

绩效审计。英国是目前国际上开展绩效审计水平较高、较成熟的国家之一，每年绩效审计业务量占其工作总量的40%。在每一预算年度结束后，各部门都要根据各自预算执行情况提交部门绩效报告，由隶属于议会的国家审计署对财政资金的经济性、效率性、效果性进行绩效审计。其中，经济性审计包括：行政管理活动是否符合合理的管理原则和政策规定；政府部门是否经济地使用资源并将其成本保持在较低水平。效率性审计包括：人力、财力和其他资源是否得到有效应用；政府项目、单位和活动是否得到有效管理、约束、组织和执行；政府服务是否及时提供；政府项目目标的实现是否符合成本效益原则。效果性审计包括：政策目标是否得到实现；政策实施的结果是否与追求的理想目标一致。一个具体的绩效审计项目可以对上述三个方面内容中的一个或多个进行检查。审计时一般会提前2—6个月通知被审计单位，以便让被审计单位有充分的时间自我检查、自我规范、自行纠正问题，从而达到最终促进服务、提高绩效的目的。审计结果向议会公共账目委员会报告，并反馈给政府部门，同时也对外公布。

绩效评估。财政支出绩效评估是英国财政绩效管理的重要环节，评估涉及的部门包括财政预算部门、资金管理部门（国库）、资金使用者、评估主体、评估参与机构或个人。但实际上主要还是部门自己按照《公共服务协议》的要求，通过绩效评估方案设计、信息获取、评估分析、提交评估报告、评估信息反馈等工作程序进行。为了避免部门“报喜不报忧”以及保证评估信息的准确性，英国公共服务和公共支出办公室负责对各部门的评价结果进行监督和检查。同时，为了保证财政支出整体目标的实现，公共支出办公室还在议会授权的情况下委托中介机构对整个政府公共支出情况进行综合绩效评价，评估结果不仅用于强化部门的内部预算管理，改善财务信息的质量和数量，及时发现管理缺陷、提出改进措施，而且作为政府长期经济目标和计划的调整依据和财政资源未来分配的重要依据。

三、绩效管理实施效果与面临的问题

英国的财政绩效管理依据《全面支出审查》法案，以3年为期进行预算分配，把经费投入到优先顺序较高的目标及政策中，克服了各部门每年消化预算的弊病，从而使部门规划更具前瞻性，也使政府财政支出计划更具有效益。全面支出审查时，要求各部门提出改进服务品质目标的《公共服务协议》，以获取支出计划所需的财政资源。公共服务协议详尽地规定了每个部门的总体目标、策略目标、绩效指标、评估方式及负责执行单位等，强调运用公共服务协议的各项指标推动财政绩效管理，并建立以结果为导向的财政绩效评估体系，以强化政府施政成果与财政资源分配间的因果关系。此外，英国财政绩效管理还特别强调绩效信息披露的重要性和公众的参与权。及时可靠地披露支出绩效信息和广大公众的参与，进一步强化了政府预算约束，提高了公共财政资源的配置效率和使用效益，并最终增强了政府部门的公共受托责任和财政透明度，提高了政府的执政能力，推动了政府的效能建设。

然而，财政本身的特点决定了绩效管理是一个复杂的系统，涉及到中央和地方、不同部门以及不同项目之间的权衡，因此在具体实施过程中还面临许多问题。比如，由于政府部门的成果或产出很难衡量，导致合适的绩效指标难以选取，也无法采用适用于政府所有部门的单一指标，当政策优先顺序设定涉及各部门预算分配利益时，财政管理整体绩效表现就相当有限。另外，当有外部政治力量介入时，财政部的管控能力就会变得薄弱，也影响到财政绩效管理，等等。

当前，我国财政绩效管理工作才刚刚起步，财政绩效管理缺乏法律约束和制度保障，预算资金分配的科学性与预算执行的严肃性都有待进一步提高，对财政资金的使用效果也缺乏比较合理的评估体系和追踪问责机制，财政资金使用的不经济甚至浪费现象还比较普遍。借鉴英国财政绩效管理的做法，我国不仅要加快财政绩效管理的立法，为财政绩效评价体系提供法律和制度保证，还要结合自身实际，进一步加强和完善绩效预算和绩效审计，构建科学合理、切实可行的财政绩效评估体系。

责任编辑 李艳芝