时间:2020-01-20 作者:赵龙虎 (作者单位:吉林省延边州财政局)
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摘要:
为了进一步了解实施分税制财政体制以来地方财政的实际困难,我们对吉林省延边州现行财政体制及地方财政的困难情况进行了调查。
一、财力事权不匹配已经成为地方财政困难的重要原因
欠发达地区财政困难,已成为社会各界普遍关注的问题,原因很多。从政府领域看,最主要的是现行财政体制中财力与事权不匹配对地方财政增加的负担。实施分税制财政体制后,地方政府的事权基本维持不变;在财权上,作为主体税种的增值税实现了中央和地方共享,而地方税因规模小没有形成主体税种。且规定,地方政府(包括有立法权的省级政府和民族自治地方)没有税收立法权,没有举债权。直接导致地方政府只能依靠共享税和地方政府财力与事权不匹配的情况。为了弥补这一制度缺陷,从1995年实行过渡期转移支付开始,通过十几年的努力,中央已经形成了以一般性转移支付为主体的财力性转移支付、专项转移支付和专项“三位一体”的转移支付体制。但从实际执行情况看,这一转移支付体制并没有真正弥补地方财政的困难。相反,却增加了地方的负担。具体讲:
1.财力性转移支付制度。中央在计算一般性转移支付制度中所选择的因素或确定的系数并不能反映地方政府特别是“老、少、边、穷...
为了进一步了解实施分税制财政体制以来地方财政的实际困难,我们对吉林省延边州现行财政体制及地方财政的困难情况进行了调查。
一、财力事权不匹配已经成为地方财政困难的重要原因
欠发达地区财政困难,已成为社会各界普遍关注的问题,原因很多。从政府领域看,最主要的是现行财政体制中财力与事权不匹配对地方财政增加的负担。实施分税制财政体制后,地方政府的事权基本维持不变;在财权上,作为主体税种的增值税实现了中央和地方共享,而地方税因规模小没有形成主体税种。且规定,地方政府(包括有立法权的省级政府和民族自治地方)没有税收立法权,没有举债权。直接导致地方政府只能依靠共享税和地方政府财力与事权不匹配的情况。为了弥补这一制度缺陷,从1995年实行过渡期转移支付开始,通过十几年的努力,中央已经形成了以一般性转移支付为主体的财力性转移支付、专项转移支付和专项“三位一体”的转移支付体制。但从实际执行情况看,这一转移支付体制并没有真正弥补地方财政的困难。相反,却增加了地方的负担。具体讲:
1.财力性转移支付制度。中央在计算一般性转移支付制度中所选择的因素或确定的系数并不能反映地方政府特别是“老、少、边、穷”地区的特殊困难,而且在确定转移支付总额时,还根据中央的财力情况增加了一个“该地区转移支付系数”,致使中央对地方的一般性转移支付,不可能弥补地方标准财政支出与标准财政收入的差距。但尽管如此,由于财力性转移支付制度的存在,上级政府认为已经补足了地方财力缺口,并要求其履行各种事权(包括中央和省级部分事权)。
2.专项转移支付制度。专项转移支付制度是针对某些重大公共支出而给予的具有针对性的转移支付制度,但也没能按照社会事业发展的需要,解决各级政府事权与财权不匹配的问题。如一些纯公共性较强、在许多国家由中央和省级财政负担的义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出,虽然有专项转移支付但仍大都由基层财政负担。2007年,延边州义务教育经费县乡负担80%,省负担5%,中央财政负担15%;公共卫生支出地方负担82%,中央和省负担了18%。这说明,专项转移支付虽然解决了社会事业发展中的一部分问题,但实际上仍没有从根本上解决地方政府为应由中央承担的纯公共产品“埋单”的问题。
3.专款。按照现行财政体制,专款一般是为了重点解决某些重大社会发展项目设立的专项资金。这些专款项目多、比重高,且普遍要求地方财政在一般预算中给予配套。由于项目多而分散,不能很好地与当地社会经济发展的要求结合起来。因此,在解决重大社会发展问题上绩效不高。由于需要地方政府配套,实际上也造成了中央政府通过专款形式代编或干预地方财政预算的问题,一定程度上加重了地方财政的负担。2007年,延边州专款超过财力性转移支付2.1亿元,是一般性转移支付的3.1倍,占财政支出的31.6%,比一般预算收入所占支出比重仅低3.8个百分点。在2007年的专款中要求延边州配套的资金就达到3.4亿元。如果延边州全部配齐,就相当于一般预算收入的12.4%,换言之,延边州自身创造的一般预算收入中12.4%由上级财政直接安排。可以说这种财政体制和事权的安排,加剧了延边州的财政困难。
二、延边州财政收入结构分析
2007年,延边州共实现一般预算全口径收入543107万元,其中,中央级收入260325万元,省级收入7030万元,地方级收入275752万元,中央、省、地方的分配比例是47.9:1.3:50.8。通过体制结算,延边州实际形成的财力为526232万元。其中:地方组织收入280586万元,中央、省补助收入285732万元,如扣除延边州上解中央、省的支出46361万元,则中央和省的净补贴为241171万元。据此测算,在地方可用财力的资金来源中,中央、省与地方的比重为45.83:54.17。
通过分析,可以得到如下结论:在目前财政体制下,从资金的角度来说延边州是资金净流入地区(2007年流入220186万元),但从财力角度来说,延边州是资金净流出地区(2007年流出26184万元)。虽然专项资金在支持地方社会事业发展方面起到了非常大的作用,但这些收入已经规定专门用途,不能也不允许平衡预算。因此,对缓解财政困难起到的作用不明显。在分税制财政体制前,延边州作为民族自治地方,享受了国家一系列的财政政策支持,是一个享受补贴地区。分税制财政体制后,从被补贴地区转变成财力净上解地区,增加了地方财政的实际困难。因此,从这个角度讲,分税制财政体制在地方政府事权格局基本不变的情况下,财权上划后地方政府财力与事权不平衡的格局更加加剧。
三、缓解财力与事权不匹配问题的政策性建议
(一)明确各级政府的事权范围。应当进一步明确中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生、社会保障和生态环境等基本公共服务方面的事权,健全财力与事权相匹配的财政体制。由于各类公共服务具有不同的性质和特点,各级政府承担的事权责任也应有所区别。例如,社会保障和生态环境等公共服务,由于涉及面广且具有较大的外部性,主要应由中央和省级政府提供,由县级政府管理;义务教育和公共卫生等公共服务,在欠发达地区应全部由中央和省级政府承担。总之,在事权划分上,应彻底改变过去传统的按事务的隶属关系划分的办法,以便使财力与事权能更好地匹配。
(二)中央财政和中央各主管部门不应对其具体项目再提供资金安排,应增加地方可用财力。这样一方面有利于规范中央与地方政府的支出责任划分;另一方面也有利于强化地方政府着力提供地方公共产品的责任。如地方政府在提供此类公共产品时缺乏财力保障,则应通过中央增加对地方的财力性转移支付,以提高地方的财力保障能力予以解决,特别是要加大一般性转移支付的比重。
(三)规范中央对地方的配套支出要求。在不断加大对地方转移支付规模的同时,要大幅度压缩专款补助的规模,将专款补助的覆盖面主要收缩到义务教育、社会保障、环境保护等少数项目上来,把过去通过专款安排的地方一般性事务的资金转为增加对地方的一般性转移支付补助,并加以解决。
(四)各类支出均由中央确定统一的标准支出和支出要求是不现实的。如一些部门提出本系统公用经费的最低保障标准、业务经费的统一标准及与财政投入增长保持同比或更高等要求,这一做法有悖于财力与事权相匹配的原则。应大幅度削减乃至取消中央对地方财政的间接安排权。实现事权与财力的相互匹配,要求中央在设计对地方的转移支付制度时必须以实现各地基本公共服务均等化为理念。因此,应逐步淡化财政供养人数对一般性转移支付补助的影响,应强化总人口、财政收支结构、可居住面积、居民可支配收入、物价上涨指数、地理环境状况、民族地区特殊性、与省会城市的距离、边境因素、革命老区等客观因素在确定一般性转移支付补助时的决定性作用。
(五)由于我国各地自然条件、经济发展状况差异很大,适当赋予地方开征地方税种和政府举债的权力是必要的,也有助于各地更好地履行其存在一定特殊性的事权差异。与此同时,应赋予地方政府更大的税收政策制定权,因地制宜发挥税收对经济的调节作用,以解决现行税收调节政策中存在的“合理”不“合法”的现象。
(六)取消基于来源地的税收返还制度。我国地区间经济发展不平衡的原因很多,但政府对资源配置的主导进而对产业布局形成的主导则是其中的一个重要原因,并直接导致目前地区间财政收入的巨大差异。在社会主义市场经济体制不断构建和完善的过程中,这一问题并没能得到很好的解决,反而产生了地区间财力差异,使富的更富,穷的更穷。如能够带来大量财政收入的重大投资项目往往集中分布在经济较发达的地区,欠发达地区则很难争取到此类项目。此外,大型集团公司通常是把生产地设在资源丰富、劳动力成本低的欠发达地区,而把销售总部设在发达地区,造成欠发达地区的税源更多地流向发达地区。因此,基于这一产销方式形成的税收收入仍以来源地为原则进行税收返还显然是不合理的,不利于地区间财力配置的均等化,不利于促进地区间基本公共服务的均等化。为此,应取消基于来源地的税收返还制度,以促进地区间财力配置的基本均衡,实现财为与事权的相互匹配。
责任编辑 方震海
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