时间:2020-01-20 作者:郑雪梅 (作者单位:大连行政学院)
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摘要:
资源税是以各种自然资源为课税对象的一种税,包括一般资源税和级差资源税两种类型。一般资源税是以自然资源的开发利用为前提,.无论资源好坏、收益多少,都对开发利用者所获取的绝对收益征税,因而可以达到促进资源合理开发和利用的目的。级差资源税则是根据开发和使用自然资源的等级及收益的多少所形成的级差收入征税,与开采资源产生的环境影响没有联系,主要宗旨在于增加收入而非节约资源。我国现行的资源税是级差资源税,无论从征收范围、税负水平还是调控力度看,都与完全意义上的“资源税”相差甚远,并不能真正起到限制资源浪费等不良行为、确保资源合理开发与节约使用的环保作用,这与当前我国资源承载力日益下降的严峻形势不相适应。所以,进一步完善资源税,使其能够真实反映资源稀缺程度和经济增长的资源环境代价,是改革资源价格形成机制的关键环节,也是推进节能减排和产业结构调整的重要手段。
从保护资源环境的角度看,现行资源税存在的突出问题表现在如下几个方面:
一是目标定位不准确。从名称上看,资源税似乎是我国现行税制中与保护生态环境关系最密切的一个税种。但事实上,目前的资源税只是一种级差资源税,主要是对资源因开采条件、资...
资源税是以各种自然资源为课税对象的一种税,包括一般资源税和级差资源税两种类型。一般资源税是以自然资源的开发利用为前提,.无论资源好坏、收益多少,都对开发利用者所获取的绝对收益征税,因而可以达到促进资源合理开发和利用的目的。级差资源税则是根据开发和使用自然资源的等级及收益的多少所形成的级差收入征税,与开采资源产生的环境影响没有联系,主要宗旨在于增加收入而非节约资源。我国现行的资源税是级差资源税,无论从征收范围、税负水平还是调控力度看,都与完全意义上的“资源税”相差甚远,并不能真正起到限制资源浪费等不良行为、确保资源合理开发与节约使用的环保作用,这与当前我国资源承载力日益下降的严峻形势不相适应。所以,进一步完善资源税,使其能够真实反映资源稀缺程度和经济增长的资源环境代价,是改革资源价格形成机制的关键环节,也是推进节能减排和产业结构调整的重要手段。
从保护资源环境的角度看,现行资源税存在的突出问题表现在如下几个方面:
一是目标定位不准确。从名称上看,资源税似乎是我国现行税制中与保护生态环境关系最密切的一个税种。但事实上,目前的资源税只是一种级差资源税,主要是对资源因开采条件、资源本身优劣和地理位置等方面存在的客观差异所导致的级差收入进行调节,主要作用在于增加国家财政收入来源,为资源开采企业创造平等竞争的条件,而没有把调节重点放在资源的合理开发和节约使用以及促进循环经济发展的方向上。从这个角度看,资源税显然有些“名不符实”。资源税的单位税额反映的是劣质资源和优质资源之间的单位收入级差,计算收入级差的基数为劣质资源,这就意味着劣质资源基本不承担资源税。可见,单纯的级差型资源税根本无法阻止掠夺和浪费资源的行为,也无法确保资源的合理开采与充分利用。有数据显示,我国矿产资源回采率仅为30%,比世界平均水平低20个百分点,可见浪费之严重,这固然与技术设备相对落后不无关系,但更主要还是由于现阶段缺乏有效的税收手段对其进行制约。
二是覆盖面小。目前许多国家都将诸如矿产、土地、动物、植物、水、森林、草原、海洋等资源纳入资源税的征收范围,相比之下,我国现行资源税仅包括矿产品和盐,征税范围过窄,不仅难以遏制对自然资源的过度开采,还导致资源上下游产品的比价不合理,刺激了对非税资源的掠夺性开采和使用。
三是税负太低。当前我国资源税税负过低,仅相当于国外矿产资源补偿费的10—16%,有的更仅相当于1%。资源税在我国只是一个小税种。虽然一直以来其收入规模基本上呈增长趋势,但数额十分有限,即使是2004年以后资源税收入增长较快,其收入也仅占当年税收总收入的10%左右,根本无法与增值税、所得税等主体税种的收入相比。可以说,资源税(包括费)税负低间接造成了对资源的盲目开采和环境破坏,并在一定程度上加剧了我国的环境和资源压力。因为资源税的税负水平直接影响到资源产品的价格,如果资源产品价格中所含的资源税额很少,必然导致资源产品价格偏低,令资源产品的使用者忽视对资源的节约和有效利用,那么资源税将最终难以对资源生产和消费起到抑制作用。
四是计税依据不合理。现行资源税的计税依据是开采和生产应税产品的销售量或自用量,这意味着对企业已开采而未销售或不使用的应税产品不征税。这种制度设计不但对使用者起不到限制滥采滥用资源的作用,还在一定程度上鼓励了企业和个人对资源的无序开采,造成大量资源的积压和浪费。据统计,一些采掘企业尤其是煤炭企业,产量常年大于销量,产品大量积压,每年仅自燃烧掉的煤炭就有数十万吨以上,损失非常严重,也造成了大量的污染。
当前我国越来越脆弱的资源环境承载力已经成为制约经济社会发展的最主要因素之一,在这一背景下,无论是基于经济社会可持续发展的需要还是出于战略安全的考虑,资源税的调整都势在必行。调整的目标就是让资源税“名”“实”相符,并真正发挥环保功效。
一是调整目标定位。1984年开征资源税时将其目标定位于调节资源级差收入和增加国家财政收入是基于当时的发展需要,有其合理性。但在时隔25年的今天,支撑经济社会发展的资源环境基础已经发生了很大变化,日趋严峻的环境形势迫使我们必须及时修正资源税的目标定位。不仅要调节级差收入和获取财政收入,更要最大限度地促进自然资源的合理开采与有效利用,改善和保护生态环境,推动可持续发展。基于此,有必要将原来单纯的级差资源税转型为一般资源税,向所有自然资源的开采、生产单位和个人普遍征收,以增强其环保功能。
二是扩大征税范围。虽然将所有的自然资源都纳入征收范围是不现实的,但至少应当涵盖所有不可再生资源和部分“脆弱”可再生资源(即尽管属于再生资源但其存量已处于临界水平,若进一步消耗必会严重影响其存量或者其再生能力已经受到明显损害的那部分可再生资源),包括矿产资源、水资源、森林资源、草原资源、土地资源、海洋资源、植物资源、动物资源等。为解决目前我国日益加剧的水资源短缺、森林和草原资源破坏及土地资源浪费严重等问题,不妨首先将水、森林、草原、土地等资源纳入资源税的征税范围,其他如海洋、植物、动物等资源可以在各方面条件成熟以后再增加进来。此外,鉴于现行的城镇土地使用税、耕地占用税其实属于资源税性质,建议将这些税并入资源税,作为资源税的子税目。与此同时,应进一步扩大对土地征税的范围,无论是农村土地还是非农村土地,也无论是内资企业还是外资企业,只要发生采伐、兴建工程、生活设施建设用地等行为,均应根据土地的地理位置、开发用途、使用期限等情况计算征收资源税。还应根据地价的上涨幅度设定税额的修正率,修正低于地价的上涨幅度,从而使国家能够在土地上涨时取得土地保有环节的土地资源税。
三是改变计税依据和计税方法。应改变过去那种以销售量或自用量为课税数量的做法,对资源税的征收以开采量或以划分给企业的资源可采储量为计税依据,这样就把纳税环节由原来的销售环节或移送使用环节提前到了开采环节,可以有效避免资源的掠夺性开采与开发。另外,现行资源税实行单一的从量计税法,极易造成资源产品价格不断上涨而资源税收入却固定不变的不合理现象,实践证明,这种计税方法不能促进资源充分有效配置。更合理的计税方法应该是,对于国家需要重点保护或限制开采的能源、资源,如铁、煤、石油、天然气等,将单一的从量计征改为从量计征与从价计征相结合的复合计税办法,即先在开采环节实行定额税率从量计征,之后在销售环节根据销售价格再实行比例税率从价计征。而对其他资源则仍沿用定额税率,统一在开采或生产环节从量计征。这样就可以使资源税在节约不可再生的、稀缺的资源方面发挥更大作用。我国已经开始在山西煤炭开采上启动了复合计税办法的改革试点,在条件成熟时应加快推广到除山西煤炭以外的其他地区和其他矿种上。在税率的选择方面,建议对实行从价计征的资源采取弹性差别税率。因为资源的地理条件和储藏状况不同,其开采成本会有很大差别,同时,资源产品本身的质量和用途不同也会使销售价格差别很大,如果对资源不分质量采用同一税率征税,就违背了税收的公平原则。所以,应当按地区和矿藏的资源储量,分别制定有差别的幅度比例税率,并且在资源开采企业发展的不同时期以及资源产品价格运行的不同时期适当调节资源税税率,这样既可以充分体现调节级差收益的作用,也可以从制度上为资源开采企业提供一个适度发展的空间。待条件成熟后,还可考虑适时推行与开发利用水平及环保效果挂钩的浮动征税制度,将资源回采率或资源开采后污染的处理情况与资源税的税率水平联系起来,以更好地发挥资源税对节约资源和保护环境的作用。
四是提高税负水平。为适应当前产业结构调整、节能环保和资源可持续发展的要求,推进资源性产品价格市场化改革进程,必须大幅度提高资源税的整体税费水平。在合理划分资源等级的基础上,应按稀缺程度不同相应提高应税资源的单位税额或税率,并适当拉大税档之间的差距。对非再生性、非替代性、非常稀缺的资源要课以重税,以尽可能限制掠夺性开采,提高资源利用效率。在调高资源税税额方面,我国政府近年来已在局部地区做了一些有益的尝试,例如,2005年6月1日起提高了河南等省市区的煤炭资源税,同年7月1日,又调整了石油天然气的资源税额标准,虽然幅度不大,却明确传递出政府以资源税调控能源资源发展的意图。
此外,为避免重复征收问题,应逐步将各类资源性收费,如水资源费、矿产资源补偿费、林业补偿费、渔业资源费等并入资源税。
责任编辑 刘慧娴
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