在抗日战争初期的一九三九年,晋冀鲁豫边区行政没有统一以前,各地区政府的财务会计出纳制度,大都沿用旧政府的所谓“官厅会计”制度。那时征粮很少,军、政机关人员,如果粮食不够吃,即由专署、县、区在各村派购,然后由军政机关,持县、区支拨命令或借粮凭据,到村里去支借,各村凭支拨命令或借粮凭据,向县政府报销。
一九四〇年“冀太联办”成立后,当时由于国民党政府和山西闫锡山停发八路军和山西新军的军饷,粮食征收数量增大了,因而“冀太联办”在财政外又设立了粮食总局(:边区粮食总局成立于一九四〇年,第一任局长曹胜祥同志,曹一九四一年后半年回陕甘宁边区后,第二任局长是杜者蘅同志,副局长是谢今古(后叫黄达)、李发南同志,一九四三年粮食总局合并到财政厅后改称粮库科,科长是李发南同志。)。粮食总局成立后,会同财政处参照中央苏区的经验,着手制订了财务粮食审计会计试行制度,并开始发行粮票。一九四一年七月“冀太联办”又根据试行的结果,正式颁发了财务和粮食审计制度。同年九月,晋冀鲁豫边区政府成立后,财政厅接着建立了金库制度。鉴于旧政府时代的“官厅会计”制度不能及时反映财务收支情况,遂决定根据新式会计的原理和太行地区昔东县的经验,于一九四二年三月颁发了新的会计制度。同时,又和冀南银行一起修改了金库制度,并于同年十月重新修订了粮食审计制度,改名为审计规程。
一九四三年夏,由于边区实行第三次精兵简政,又加粮食工作逐渐走上轨道,边区粮食总局合并到财政厅,成为一个科,专管粮食。本来粮食方面的制度,除了粮食仓库保管和粮票制度外,其他审计、会计制度是和财政方面的一套办法大同小异。在粮食总局合并到财政厅后,一九四五年三月边区政府又重新颁发了统一的财政、粮食审计会计规程,对以前的规程、制度作了必要的补充和修订。
一九四五年日本投降后,边区财粮工作进一步统一了,边区政府于一九四六年初又颁发了暂行财务行政制度。接着召开了全区财务审计会议,对各种财务制度,包括仓库、粮票制度,又作了若干修改和补充。
上述各项财粮制度的修订,总的精神是遵循着五项基本原则:一是适应战争环境和革命需要;二是集中领导,分级管理;三是通俗易懂,简明易行;四是反映和结算及时,便于领导掌握情况;五是严格财粮纪律,反对贪污浪费。
现在我把各项制度的内容,简要地介绍如下:
1、审计制度(规程)。晋冀鲁豫边区抗日战争时期的财政体制,是以行署区为一个战略单位管理的。边区政府兼管太行区。行署区的财政又分行署、专署、县三级管理。行署区财粮概算,分边区粮款、地方粮款。行署、专署这两级主要管理边区粮款,县一级除管边区粮款外,主要是管地方粮款(参看第五篇《人民负担》一文)。审计制度主要内容,是制订各项开支标准、预算的审批程序,及有关各项开支的具体规定;编制边区财政年度预决算和分配审批各级各单位的预计算以及追加预算的事宜。审计制度规定很严,或不经批准,任何机关、个人不得截留扣用边区款项,违者以贪污论处。规定专员、县长分别可以临时借支五百元、三百元,而且这种借支还要按规定手续办理,要经同级财政机关同意。那时边区政府,还制订有惩治贪污办法,规定贪污冀南币五百元者(以一九四三年物价计算约合小米四、五十斤),即枪毙。
2、会计制度。它是依照边区政府规定的边区和地方财粮会计科目,记录、反映财粮收支实际情况的制度。会计报表制度,环境安定的地区、专署、县每旬要向边府财政厅、行署财政处报告一次;环境严重的地区,可按月、或两月、三月报告一次,但年终必须进行决算。军费,因为保密只规定由边区政府财政厅、行署财政处集中管理。军费会计科目设到专署。军费支领粮款,凭边区和行署一级军区供给部和财政厅、处开具的支付令支付。县不设军费科目。从一九四六年起,由于预算改按小米计算,各项费用领发都参照实物价格计算,因此,会计方面又增加了物价报告,即每个行署区,指定几个有代表性城市及几种主要物品的价格,按旬向边府报告。
3、金库制度。专署、县以上由银行代理金库,个别县未设银行的,设金库员,归财政科编制。金库制度规定,所有政府收入现款(包括有价证券、金银、珠宝等物)都要解交金库,所有开支一律要通过政府会计手续支领。银行可以动用政府存款,但要保证政府随时支用。政府如遇透支,临时性的按规定手续办理,随借随还。年度预算透支,要按政府通过的预算办理。
粮食审计、会计制度,在抗日战争时,除粮食年度是从本年的十一月起到下一年的十月底为计算年度外,其他都与财政审、会计制度基本相同,不过科目有所不同。从一九四六年起,边区粮食年度改为历年制后,这个不同的问题也就解决了。
粮食方面与财政方面不同的一个是仓库保管制度,一个是粮票制度。
1、仓库保管制度。抗日战争战局严重时,没有固定仓库的设置,政府所征粮食,基本都交各村指定专户分散保管。各村各户保管的粮食,都定有存折,支付多少,要凭存折计算,存折每年结算两次,超支要由上级政府补足,多余可转到下年度或调剂他区。抗日战争后期,一九四三年以后,某些比较安定的地区,已有条件在几个村或一个区内设立一些较大的仓库。到了解放战争时期,即在大路和一些安全的较大县城,建立了若干较大的仓库,各村只保存少量粮食,以供零星军政人员往来吃用。
2、粮票制度。粮票是专供军政机关之间或军政民之间的人员往来使用的。在战争时,军政机关人员外出时,除自备粮票伙食费外,每人必须随身备有三天吃的粮食(:那时边区军政人员不管战时,每人必备一个布口袋,内装三天粮食,遇到战争或出差时必需带上,以备不时之需。),以备意外情况的需要。一九四六年,粮食都统一以小米计算,农民交的麦子和玉米、高粱、豆类等都折成小米计算,废除了料票。牲畜饲料,改为马干费。但平原地区还保留柴草票。粮票是由行署一级制发的,各区互不流通,但每次发行多少以及票样,要报边区政府核准。行署间军政人员往来,要换成所到地方的粮票,每年年终行署要将收得的外地粮票,到边府结算,余亏由边区政府予以调剂。
上述财粮制度的建立和执行,基本上是顺利的。但由于当时财粮人员的文化技术水平不高,边区政府财政厅,为了贯彻执行财粮制度,曾颁发过财务行政制度手册,办过会计短期训练班,并在颁发的制度手册中对一些记帐、结算、填写报表上的疑难问题,都详细举例作了示范说明,务使所有审计、会计等财务人员都能掌握执行。只有一九四五年六月颁发的实物会计条例,因为重复繁琐,没有行通,实行了三个月就作废了。
边区建立和执行财粮制度,并不是没有斗争的。一九四七年华北各解放区财经会议,我在介绍晋冀鲁豫边区财政工作时,对财务制度的执行曾有一小段小结,现将原文录在下边(原意不变,文字有些修改),作为我这篇文章的结束语吧。原文是:“总之,建立严格的财政制度是必要的,特别是财政困难时更为重要。制度刚建立起来,无论怎样合情合理,总会遭到一些困难及非议,何况制度又难以完全合理地把所有困难都解决了呢?所以制度初执行时总会有些人感到不舒服,不方便,什么‘制度制死人,、‘妨碍工作’等怨声就来了。但从整体说来,制度是保证供给的,不严不行。少数人感到方便,即是对公家和群众的不方便。当然,在战争情况及技术条件限制下,各种制度,应力求简便合理,太复杂了也是行不通的。”