四、1973年开始试行收入固定比例留成的办法

1971年开始实行的收支大包干的办法，尽管第二年作了某些改进，但是体制本身确实存在一些问题。更为重要的是“文化大革命”的动乱，林彪、“四人帮”的干扰破坏，国民经济受到很大的损失，生产不正常，收入完不成，中央和地方都陷于财政困难之中。在动乱的情况下，如何把财政工作做好，这是大家都十分关心的问题。1972年，在华北经济协作区会议上，河北省负责同志建议：各省的财政收支计划仍由中央核实下达，地方要努力完成。为了保证地方过日子，按人口计算，每人给二元钱，作为地方的机动财力。这个办法的好处，是在当时动荡的情况下，地方可以有一笔比较稳定的机动财力。这个意见得到了华北各省、市、自治区同志的赞同，一致要求试行。后来，经报请国务院原则同意，并在当年的计划会议上确定，首先在华北地区、东北三省和江苏省试行。人们习惯地把它称为华北体制。因为它不论短收还是超收，地方都可以得到一笔比较稳定的机动财力，所以，人们又把它称为“旱涝保收”的体制。

这个体制的全称是“收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干。”它的主要内容是：

（一）地方的财政收支计划由中央分别核定下达，收入与支出脱钩。

（二）地方负责组织的财政收入，按固定比例给地方留成，作为地方一笔比较稳定的机动财力。

（三）地方财政收入的超收部分，另定分成比例，留给地方的部分，一般不超过30%。

（四）地方的财政支出，除基本建设拨款外，按中央核定的指标包干。除了遇有重大特殊问题或预算的划转，一般不予调整。年终支出结余，留归地方财政使用。

这个办法1973年在华北、东北和江苏等九个省、市、自治区试行以后，从1974年开始在全国普遍实行。各省、市、自治区的留成比例确定以后，固定三年不变。留成的绝对数额，随着生产的发展和财政收入的增长，逐年有所增加。各省、市、自治区的固定留成比例，根据其经济发展的情况和人口的多少，分别确定。大体上，收入比较多的省为1—2%，一般省为3—5%，民族自治地区为6—10%。

现在看来，这个办法在当时生产和收入都不正常的情况下，作为一种暂时的过渡办法，对于保证地方过日子，确曾起过一定的作用。但作为财政体制，是存在着严重的缺陷的，主要是收支不挂钩，不管地方收入完成与否，支出照样按包干指标使用，机动财力照样可以按既定比例稳拿，花钱在地方，平衡在中央。这就不利于调动地方增收节支和平衡预算的积极性，不能体现地方一级财政的权责关系。

五、1975年研究整顿财政，进一步改进财政管理体制

1975年周恩来同志病重，邓小平同志主持中央的日常工作，着手对许多方面的工作进行整顿，使得当时的形势一度有了明显的好转。1975年的夏秋之间，根据邓小平同志关于整顿的精神，起草了《关于整顿财政金融的意见》，即“财政十条”。提出了努力促进工农业生产的发展、整顿财政收入、节约财政支出、迅速扭转企业亏损、加强基本建设拨款的管理、管好用好更新改造资金、加强信贷管理、控制货币发行、改进财政和信贷管理体制、严格财经纪律等问题。

“财政十条”要求进一步改进财政信贷管理体制。针对当时生产遭到破坏，资金偏于分散的情况，提出财政资金需要适当集中；明确国家财政继续实行“统一领导、分级管理”的原则，管理权限主要应集中于中央和省、市、自治区两级；强调国家财政的方针政策、国家预算、税法税率、全国性的开支标准、企业专用基金的提取比例、生产成本和商品流通费用的开支范围等，都由中央统一规定。

“财政十条”提出，为了加强省、市、自治区财政收支的权力和责任，从1976年起，除了各省、市、自治区核定一定数额的机动财力以外，实行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定”的办法。即：每年由中央分别核定各省、市、自治区的收入任务和支出总额，按照支出占收入的比例，作为地方分成的比例。在执行中，超收了可以按分成比例相应地多分收入；短收了就要相应地减少支出，自求平衡。当时，李先念同志总结建国以来财政体制的经验时说：“还是总额分成的办法好，这个办法实行的时间最长，有利于调动中央和地方两个积极性。”1975年冬，“四人帮”掀起“批邓、反击右倾翻案风”，全盘否定邓小平同志对各方面工作的全面整顿，“财政十条”也受到无理批判。

六、1976年开始试行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定”的办法

1976年初，财政部起草了《关于财政管理体制的通知》，规定从1976年开始试行“定收定支，收支挂钩，总额分成，一年一定”的办法。这个文件在全国计划会议上进行了讨论，并征求了各省、市、自治区同志的意见，上报了国务院。根据国务院领导同志的指示精神，用电话通知各省、市、自治区试行。

这个“收支挂钩，总额分成”体制，与“文化大革命”前实行的“总额分成，一年一定”的办法基本上是相同的。主要内容是：

（一）地方财政的收支范围扩大了，地方财政的管理权限增加了。地方财政收入占国家财政收入的比例，由1965年的67%增加到1976年的87.3%；地方财政支出占国家财政总支出的比重，由1965年的37.8%增加到1976年的53.2%。

（二）保留了地方实行固定比例留成的既得利益，“旱涝保收”的固定比例留成改按固定数额拨给，国家拿出21亿元作为地方的机动财力，成了地方的第二预备费。

（三）改变了过去超收部分都按总额分成比例分成的办法。地方总额分成比例在30%以下的，超收部分按30%分成；地方总额分成比例在70%以上和受中央补助的地区，超收部分按70%分成；其他地区的超收部分仍按总额分成比例计算分成。

这个“总额分成”的体制，在当时的情况下是可行的，比收入固定例比留成办法要好。问题是处在1976年，整个国民经济被“四人帮”破坏得已经濒临崩溃的边缘，再好的财政体制也难以收到应有的效果。粉碎“四人帮”以后，进入了一个新的历史时期，为恢复和发展国民经济，改革经济和财政管理体制创造了条件。

七、几点经验教训

十年动乱期间，在经济和财政体制上经历了一番大的变动，教训是极其深刻的。总起来说，主要有以下几点：

（一）经济和财政管理体制的重大改革，不仅要有一定的客观经济条件，而且要有一个安定的政治局面。一定的客观经济条件包括：国民经济重大比例关系比较协调，国家财力、物力有一定的回旋余地，能够承担改革带来的风险。安定的政治局面，则是进行经济和财政管理体制改革的基本条件。十年动乱期间，政治动荡，经济混乱，重大比例关系失调，财政捉襟见肘，物资紧张，再加上管理机构不健全，工作制度不正常，财经纪律松弛，在这种情况下，任何改革，都不可能收到良好的效果。

（二）进行经济和财政管理体制的改革，必须有一个正确的指导思想。所谓正确的指导思想，就是要从我国的基本国情出发，正确地处理集权和分权、条条和块块的关系。该集中的要有效集中，该分散的要适当分散。关系到国民经济全局的一定要集中，中央必须保证对经济的宏观控制。实践证明，在我国，由于国家大，底子薄，经济基础落后，财力物力分散了，国家就办不成几件大事。财权下放，在分散财力、物力上一定要适度，过犹不及。十年动乱中在“左”的指导思想下，体制改革片面强调下放权限，片面强调地方自成体系，片面强调简化税制和各项工作制度，不适当地削弱中央的集中领导，否定统一计划和统一制度。其结果是导致了国民经济的无政府状况，各方面比例关系的严重失调，加剧了经济生活的混乱。

（三）经济财政体制的改革，是一种复杂细致的工作，要经过调查研究，具体算帐，反复比较；还要认真总结历史的经验教训，借鉴国外的经验。条条和块块的关系要妥善地加以处理，在实施时要有计划、有步骤地循序渐进，切忌用搞政治运动的办法，大轰大嗡。

（四）经济财政体制的改革，既要适应经济的发展变化，不能一成不变，但也不能朝令夕改，变动频繁。体制应当有相对的稳定。只有这样，才能更好地调动两个积极性，促进生产建设事业的不断发展。十年动乱期间体制变动频繁，决不是正常的现象。