时间:2020-05-12 作者:煥文
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摘要:
从1958年起实行的新財政管理体制,是改进我国当前財政管理上的一个重大措施。新財政管理体制的基本精神是要扩大地方財权,发揮地方管理財政的积极性与主动性,因地制宜地完成国家的統一計划。因此,反映在中央与地方財政收支管理上,与过去有很大的差別。过去,是由中央各主管业务部門按业务系統对地方下达具体的事业发展計划和財务指标,財政部根据中央各部門的財务指标与国家經济委員会規定的年度国民經济計划指标,对地方財政下达綜合性的財政預算收支指标,而且收支的項目都規定得很具体,地方財政只能在規定的范圍內办事,所以很难做到因地制宜。按照新財政体制的規定,今后中央不再对地方分配各項具体的收支指标了,由地方按照新的規定,在划定的收支范圍內,根据地方收入財源的大小,国家对地方批准的年度国民經济計划的要求,自行作統筹合理的安排。这样,旣可以照顧地方的因地制宜,又可以保証国家計划的統一;旣可以发揮地方管理財政的主动性,又可以加强他們的責任心。这是有利于国家社会主义建設事业的迅速发展的。由于这是当前財政管理工作上的一个重大改进,工作上如何适应这一改变,大家都还缺乏經驗,現在就我个人所見,对今后地方預算管理上的几个問題,...
从1958年起实行的新財政管理体制,是改进我国当前財政管理上的一个重大措施。新財政管理体制的基本精神是要扩大地方財权,发揮地方管理財政的积极性与主动性,因地制宜地完成国家的統一計划。因此,反映在中央与地方財政收支管理上,与过去有很大的差別。过去,是由中央各主管业务部門按业务系統对地方下达具体的事业发展計划和財务指标,財政部根据中央各部門的財务指标与国家經济委員会規定的年度国民經济計划指标,对地方財政下达綜合性的財政預算收支指标,而且收支的項目都規定得很具体,地方財政只能在規定的范圍內办事,所以很难做到因地制宜。按照新財政体制的規定,今后中央不再对地方分配各項具体的收支指标了,由地方按照新的規定,在划定的收支范圍內,根据地方收入財源的大小,国家对地方批准的年度国民經济計划的要求,自行作統筹合理的安排。这样,旣可以照顧地方的因地制宜,又可以保証国家計划的統一;旣可以发揮地方管理財政的主动性,又可以加强他們的責任心。这是有利于国家社会主义建設事业的迅速发展的。由于这是当前財政管理工作上的一个重大改进,工作上如何适应这一改变,大家都还缺乏經驗,現在就我个人所見,对今后地方預算管理上的几个問題,提出来和大家共同研究。
(一)地方预算怎样編造、批准和执行
实行新体制后,地方的財权是扩大了,地方預算的收支,可以由地方自行統筹安排,但是地方預算仍然是国家預算的一个組成部分。大家知道,我們的国家預算,包括中央預算与地方預算,它是建筑在国民經济計划的基础上的,而国家預算的收支,又是整个国民經济活动的綜合反映。因此,地方預算仍应以国家規定与批准的国民經济計划为根据进行編造,地方財政机关应該按照划定收入財源的大小,結合地方实际情况,因地制宜地作統筹安排,使之能更好地貫彻国家的統一計划。地方預算在編造与执行中,对国家規定的指令性的經济指标,主要的事业发展指标与財政指标仍須保証完成,只有这样才能保証国家計划与財政收支的統一。
对地方財政旣然划定了一定的收支范圍,今后財政部就不能再对地方分配具体的收支指标了,由地方在多收多支、少收少支、收支自求平衡的原則下自行安排預算收支,因此地方財政机关在編造年度預算时,应該注意充分挖掘收入潜力,把一切可能的收入財源都要动員与組織到預算中来,幷且也要在貫彻勤儉建国、勤儉办企业、勤儉办一切事业的方針下,合理地、节約地分配資金与使用資金,使地方預算資金主要用在有利于发展地方的生产事业方面去。但是,为了旣照顧因地制宜又能保証国家計划与財政收支的統一,必須貫彻按級負責和上級审查的原則。地方預算草案編造就緒后,必須报送財政部,由財政部根据新体制的要求会同中央各有关部門进行审查。审查中如果发現地方財政机关对年度預算收支有安排不妥之处,或者有違背国家政策与財政制度时,应当作必須的修正;如果收入潜力未充分发掘,支出还有节約的可能,也应該給以必要的核增与核减,使地方預算收支安排得更恰当。核增核减的收支,屬于地方部分,仍然留归地方掌握分配。預算經过审核,应該由財政部連同中央預算草案汇編成国家預算草案,經国务院审查同意后,再报請全国人民代表大会最后审查批准,并根据全国人民代表大会批准的預算数办理地方預算的批准手續。地方預算經过全国人民代表大会批准后,已經成为法定的預算,地方財政机关应該按照批准的法定預算認眞組織执行。
在預算执行中,按照新体制的規定,迂有收入短收情况,应該以紧縮开支的方法来自求平衡,如果迂有重大灾荒而影响地方預算收入的减少,經过紧縮开支仍然不能平衡时,应由中央給以适当的补助,以解决地方的困难。如果在預算执行中,由于中央采取了各种新措施,如物价調整、財政制度的重大变更(如稅制稅率的变更、企业与事业的隶屬关系的变更、或行政区划的变更)等,因而影响地方預算收入与支出的增加或减少时,必須作相当的調整,但如果在預算执行中屬于一般性的預算数字变更,为了避免經常变动收入分成比例,按照新体制的規定,凡屬在划定收入范圍与比例以外新增加的收入应該上繳中央,至于减少的收入或增加的支出也应当由中央撥款补助,来加以調整。年度預算执行中,一般不适宜經常变动比例,以减少不必要的事务与手續,当然年度結束后,在下年度开始前,亦可以考虑結合下年度預算的安排,重新調整划分比例。在年度預算执行中,如果年終收入有超收与支出有結余,按照新体制的規定,应該归地方財政所有,由地方支配使用,这样作是有利于发揮地方管理財政的积极性与主动性的,可以促使地方財政机关精打細算地安排各項开支,不致产生浪費。
(二)預算外資金如何管理
目前地方預算之外,还有相当大一部分的預算外資金,这些資金的主要項目有城市公用事业附加、工商稅收附加、农业稅附加、以及特种資金(其中也有一部分屬于預算內的資金,如規費、事业收入、公产收入和其他轉化到預算外的資金),这些資金从各地不完全的資料中反映,一般約相当于地方預算的20—30%左右,如果从县(市)級預算来看,为数更大,一般約达40—50%左右;少数的則达70%左右。当然这些資金所以保留在預算外而不列入預算內实行統一分配与統一管理是有其客覌的历史原因的,特別是在財政体制未解决以前,地方为了解决国家預算中不能解决的某些特殊性問題,保留一定的机动,在某种意义上是有必要的。現在国务院已經发布了改进現行財政体制的規定,中央对地方財政收支,已經划定了一定的范圍与比例,幷且明确規定了由地方自行統筹安排地方財政的一切收入,地方財政有权作統一的支配。因此无論預算內与預算外的資金,都是地方財政的預算資金。从第一个五年計划期中对預算外資金管理的經驗来看,虽然解决了地方財政由于国家財政有时因不能照顧而引起的困难問題,但也不可避免地产生某些副作用,如資金分配沒有結合国家計划进行統筹安排,管理松懈而不統一,这样不仅分散資金,而且容易产生不必要的浪費。
現在我国已經进入了第二个五年計划的建設时期,根据党中央提出的要求,建設規模是巨大的,任务是艰巨的,要完成这样一个艰巨的建設任务,必須有大量的資金来源,但目前我国在經济上还不是十分发达的,正如党中央一再提出的,我国是个地方大、人口多、底子薄的国家,因此必須貫彻勤儉建国、勤儉办企业、勤儉办一切事业的方針,才能达到又多、又快、又好、又省地进行建設的目的。我們認为实行新体制,給預算內与預算外的資金实行統一管理創造了有利条件,因此对这两部分資金,今后应結合国家計划实行統筹安排与合理分配,不使分散与浪費。在管理上,可以有区別的对待,只要經过清理整顿,将来条件成熟后,再逐步統一納入地方預算。不使地方財政再有两套預算之分,增加管理上不必要的麻煩。目前来說,还有一部分同志对預算內与預算外資金各有不同的認識与看法,馬上要統一还有困难。但是不管怎样,目前先行加强整顿管理工作却是十分必要的。
(三)如何加強地方財政收支的綜合平衡工作
实行新体制后,地方在划定的收入范圍內自行統筹安排支出,这固然解决了中央与地方在条条块块之間的矛盾,但从地方財政来說,是加强了責任,因此必須加强整个地方財政收支活动的綜合平衡工作。如何加强这方面的工作呢?首先要注意如何把各方面的預算資金(包括預算內与預算外資金),根据增产节約的原則,充分动員与組織起来,然后根据国家計划,地方建設需要,进行全面合理的統筹安排,不使資金分散与浪費。其次,在各項資金的分配使用上,要注意相互間的比例关系,先保証主要的,后安排次要的,并貫彻中央勤儉建国、勤儉办企业、勤儉办一切事业的方針,使資金的分配尽量做到恰当合理。再次,不仅要注意財政收支的平衡,也要照顧到銀行信貸与物資供应(包括产、供、銷)上的平衡,幷保留一定的后备力量,作为以丰备歉之需。最后,还要注意到省区与县市之間各級財政收支的平衡,照顧到地区之間历史性的不平衡,进行合理的調剂。
此外,新体制实行后,在財务管理上,分工关系上,还可能发生一系列的新問題,在制度上也需作相应的改革。因此,在开始执行过程中,就要求各級地方財政机关特別注意防止工作中可能发生的差錯,尤其是在收入的划分問題上,內容口徑要求比較复杂,如中央企业有一部分与地方比例分成,有一部分不与地方分成,而分成收入的項目中,又有分成与不分成之分,不仅中央与地方实行分成,而且国家与企业也实行比例分成。此外按照工业体制的規定,还有一部分中央企业下放交地方管理,这些企业的收入仍須与地方实行比例分成。因此情况是比較复杂的。当然,在工作中也还会产生不少現在难予預料的需要改进与明确的問題。因此,建議各級地方財政机关,要及时地注意总結檢查由于实行新体制而产生的各种經驗和問題,切实改进工作,以便进一步貫彻实行新的財政管理体制。
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