时间:2020-05-12 作者:戎子和
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摘要:
“国务院关于改进財政管理体制的規定”已經全国人民代表大会常务委員会原則批准,国务院已經正式发布,幷且确定从1958年起开始試行。这是我国財政管理制度上的一項重大的改进。
在全国解放之后,經济恢复和第一个五年建設計划时期,我們为了改变国民党反动派遺留下来的經济萧条、財政金融混乱和物价动蕩的局面,为了把有限的物力、財力、人力集中起来,恢复和发展国民經济,在財政管理制度上集中統一得多一些也是必要的。但是在具体做法上和統一步骤上是存在着一些缺点的。首先是使地方感到做为一級政府的財政机动权限不够。其次是对地方政府积极組織收入和节約支出鼓励不够。第三是每年中央几乎是逐項核定地方預算,費时費工,使地方政府不能及时把地方預算提請地方人民代表大会审查批准。这些缺点,經过八年来的实践,到今天就显得更加明显了。八年来,我国的經济已經有了很大的变化。由于我国經济的根本改造和大力发展,特別是由于許多新工业基地的建設和“1956年到1967年全国农业发展綱要(修正草案)”的提出,地方上需要有比較多的权力来安排本地区的經济生活和財政收支。为了适应这种新的形势,把財政管理体制加以若干改进,把一部分財政管理权限下放給地方...
“国务院关于改进財政管理体制的規定”已經全国人民代表大会常务委員会原則批准,国务院已經正式发布,幷且确定从1958年起开始試行。这是我国財政管理制度上的一項重大的改进。
在全国解放之后,經济恢复和第一个五年建設計划时期,我們为了改变国民党反动派遺留下来的經济萧条、財政金融混乱和物价动蕩的局面,为了把有限的物力、財力、人力集中起来,恢复和发展国民經济,在財政管理制度上集中統一得多一些也是必要的。但是在具体做法上和統一步骤上是存在着一些缺点的。首先是使地方感到做为一級政府的財政机动权限不够。其次是对地方政府积极組織收入和节約支出鼓励不够。第三是每年中央几乎是逐項核定地方預算,費时費工,使地方政府不能及时把地方預算提請地方人民代表大会审查批准。这些缺点,經过八年来的实践,到今天就显得更加明显了。八年来,我国的經济已經有了很大的变化。由于我国經济的根本改造和大力发展,特別是由于許多新工业基地的建設和“1956年到1967年全国农业发展綱要(修正草案)”的提出,地方上需要有比較多的权力来安排本地区的經济生活和財政收支。为了适应这种新的形势,把財政管理体制加以若干改进,把一部分財政管理权限下放給地方,以利于地方因地制宜,統筹安排,进一步发揮地方管理財政的积极性和創造性,从而推动我国社会主义建設事业的发展,这是完全必要的、正确的和适时的。以下我想就改进財政管理体制的几个問題談一些个人的意見。
一、改进財政管理体制的好处
改进財政管理体制的規定的主要內容,是明确划定地方財政的收支范圍,适当地扩大地方管理財政的权限,幷且在保証国家重点建設的前提下多給地方若干机动財力,以便进一步发揮地方积累資金、增加收入、节約支出的积极性和創造性。
按照改进財政管理体制的規定,地方財政收入一般分为三种,即:地方固定收入,企业分成收入和調剂分成收入。地方固定收入全部划归地方。企业分成收入分为两种:一种是中央新划归地方管理的企业分成收入,一种是中央管理的部分企业同地方实行分成的收入;这两种企业分成收入的利潤均按20%分給企业所在的省(市),作为地方固定收入不足正常年度支出的补助。調剂分成收入是作为补助省(市)用地方固定收入和企业分成收入还不能解决正常年度支出时使用的。按照上述收入划分的規定,今后国营和地方国营企业收入可以分为四种情况:第一种是企业收入全部归中央,不实行分成的,如鞍鋼等一些大型企业的收入;第二种是企业收入全部划归地方的,如原有的一些地方国营企业收入;第三种是中央新划归地方管理的企业的收入,80%归中央,20%归企业所在省(市);第四种是中央管理但地方参与分成的企业的收入,80%归中央,20%归企业所在省(市)。从中央各企业主管部門来看,也可以分为三种情况:第一种是所管理的企业全部与地方实行收入分成的,如輕工业部、紡織工业部、商业部,等等;第二种是所管理的企业有一部分与地方实行收入分成,有一部分不与地方实行收入分成的,如冶金工业部、煤炭工业部、粮食部,等等;第三种是所管理的企业全部不与地方实行收入分成的,如第二机械工业部、鉄道部、人民銀行,等等。
按照改进財政管理体制的規定,地方財政支出一般分为两种:一种是地方正常年度支出,一种是由中央专案撥款的支出。地方正常年度支出包括如下一些項目:(一)經济建設支出中的各項事业費,如地方农、林、水利和交通、邮电事业費,等等。(二)社会文敎支出中的各項事业費,如地方文化、科学、干部訓練、卫生等的維持和发展經費,一般自然灾害救济費,省区范圍內的移民垦荒經費,等等。地方敎育經費也包括在地方正常年度支出之內,但1958年是改进財政管理体制后的第一年,为了照顧地方的需要,1958年地方敎育事业发展所需的經費,由中央另外撥款补助,以后年度看情况再說。(三)行政管理經費,如行政机关經費,乡、鎭經費,等等。(四)其他支出,如兵役征集費,公債推銷費,等等。(五)地方預备費。由中央专案撥款的支出包括两部分:一部分是重大灾荒的救济、堵口、复堤和国家計划的大規模移民垦荒等特殊性的支出,因为这些支出幷不是各个省(市)年年都需要的,如果哪一年度哪一个省(市)需要这些支出,即由中央另行撥款。另一部分是地方基本建設投資,因为每一省(市)的基本建設投資幷不是年年都相同的,因此地方基本建設投資仍由中央統一分配,另行撥款。此外,地方国营企业和地方公私合营企业需要增加的定額流动資金,由于增长較快,同时为了促进企业的經济核算,确定30%由地方自行解决,70%由中央撥款或者由銀行貸款解决。
为了适应民族自治区的財政經济发展情况,对民族自治区的收入和支出的划分同一般省(市)有所不同。在計算民族自治区正常年度支出的时候,只扣除重大灾荒救济、堵口、复堤和国家計划的大規模移民垦荒等特殊支出,不扣除基本建設投資和流动資金。划給民族自治区的收入,除了地方固定收入仍然全部划給自治区,企业分成收入同样按照20%的分成比例分給自治区以外,在自治区的各項調剂分成收入,也全部划給自治区,作为自治区收入。这样划分之后,根据支出基数計算,民族自治区收入多于支出的部分,上繳中央,收入少于支出的部分,由中央撥款补助。
按照上述收入和支出的划分的規定,幷以全国人民代表大会批准的1957年国家預算中所列的地方收入和支出的数字为基数,来計算1958年地方的收入和支出的数字,确定地方財政分成的比例或者上繳的比例。这种比例确定之后,在三年以內,即基本不变。应該說明,以全国人民代表大会批准的1957年国家預算中所列的地方收入和支出数字为計算的基数,对地方是有利的,因为1957年的地方預算收入是大部分超过計划,支出几乎是全部有結余的。此外,我們在計算支出基数的时候,又把七月底以前批准追加的支出当中屬于正常年度支出的部分也計算在內;同时又确定个別省(市)如果1957年預算执行結果不能完成原定收入預算的时候,可以在1957年底按照收入預算的实际执行数字从新計算,如果分給地方的总收入不能完成預算,可以适当地調整分成比例。这样,对地方又多了一些照顧。
根据上述1957年地方預算的支出把地方預算收入的范圍和分成的比例确定下来,然后基本上三年不变的办法,在实行之后,地方就可以以收定支,根据收入来安排支出。地方預算收入多收了,就可以多投資多建設,支出节約了,就可以另外安排其他方面急需的开支,并且可以使地方有一定数量的机动財力,用来解决本地区某些特殊支出的需要。同时采用这种办法以后,地方預算就可以及早核定,大大节省預算編审的时間。而且地方管理財政的职責加重了,这就更有利于发揮地方組織收入和节約支出的积极性和主动性,就会使地方在使用資金的时候更加精打細算,合理安排。
改进財政管理体制以后,不論是1958年或者是1959年和1960年,地方預算都是增长得很大的。可以肯定地說,由于改进財政管理体制,地方是增加了一定数量的机动財力的。地方的机动財力究应增加到多大呢?我們認为,改进財政管理体制以后,地方多得一些收入,增加一定数量的机动財力,是必要的,也是可能的。但是如果地方机动財力增加得过多,就会影响国家的重点建設,这也是不妥当的。因为国家預算每年增长的数字就是那么多,如果地方預算得的多了,中央預算就要少分,換一句話說,就要相对地减少中央預算支出。我們知道,中央預算的文敎支出和行政管理費是可以减少一些的,但数額有限。如果中央預算支出减得多了,就必然要减少基本建設投資,就不能不影响到中央对重点建設所需資金的保証。因此,地方由于改进財政管理体制而多得的收入,应該有一个限度,它的原則就是在保証国家重点建設的前提下,适当地增加地方的机动財力。也就是要使地方有适当数量的机动財力,又要能够保証国家重点建設資金的需要。
改进財政管理体制以后,地方多得的这一部分收入,应当使用到哪些方面去呢?根据我們同地方同志共同研究的結果,初步的意見,各省、自治区大体上将用于:(一)增加地方农、林、水利投資;(二)增加地方工业投資;(三)补充地方交通运輸事业投資;(四)补充地方社会文敎事业必要增长部分的經費。直轄市大体上将用于:(一)增加地方工业投資;(二)增加城市公用事业投資;(三)补充一般城市建設投資;(四)补充地方社会文敎事业必要增长部分的經費。我們認为,这样使用对发展生产,加速国家建設进度是有利的。
二、改进財政管理体制以后需要相应改变一些財务制度
改进財政管理体制以后,在預算和財务管理方面,有了不少的变化。中央各部門同地方的財务关系,也就是我們通常所說的“条条”和“块块”的关系,随着財政管理体制的改进,也有显著的不同了。
改进財政管理体制以后,地方預算支出中除基本建設投資(不包括民族自治区的基本建設投資),重大灾荒的救济、堵口、复堤和国家計划的大規模移民垦荒經費外,其余支出都由地方統筹安排,中央各部門不再实行分口包干。中央各部門今后只能“包”中央支出部分的“干”,不能再“包”地方支出部分的“干”了。地方預算中正常年度支出必須由地方包干了。因此,今后必須严格划淸中央預算和地方預算的界限。中央各主管部門今后不能再对地方領导部門直接下达財务計划指标,也不能在地方領导部門中調剂使用屬于地方自己主管范圍內的正常年度支出的費用。地方在执行本地区預算的过程中,对于地方正常年度支出可以根据实际情况在各科目之間作必要的調整。如果收入超收,可以适当地增加支出,如果收入短收,經过采取措施仍然不能完成的时候,就应当紧縮支出,自求平衡。但是地方对于由中央专案撥款的支出,不能調剂做別的用途,如基本建設投資只能用于基本建設,重大灾荒救济費只能用于重大灾荒救济(当然結合小型水利、水土保持、交通运輸等工程进行以工代賑是可以的)。如果这些由中央专案撥款的支出年終有結余的时候,也是专案撥款結余,下年度仍旧只能专款专用。
根据改进工业管理体制、改进商业管理体制和改进財政管理体制的規定,今后有一部分原来的中央国营企业和公私合营企业要划归地方管理,同时有一部分事业也要划归地方管理。为了使在划轉过程中做到財务处理上的有条不紊,中央各主管部門要把企业或者事业单位划归地方管理的时候,下放的时間,最好在年度开始以前,力求避免在年度中間进行。不論何时下放,都要經过国务院批准,并且要会同財政部办理財务关系的轉移手續。划归地方管理的企业、事业单位的支出預算,包括基本建設投資、流动資金和事业經費等全部在內,要一幷移交給地方接管。这些单位的財务关系轉移以后,在中央預算和地方預算中所引起的收入分成比例的变化和当年上解或者补助方面的变化以及对下年預算的影响,应当由財政部同地方財政机关协商解决。此外,国家經济委員会在颁发下年度基本建設投資指标和生产計划指标的时候,也要考虑到这些企业、事业单位划归地方管理的因素。在改进財政管理体制以后,有一部分中央管理的国营企业和公私合营企业,地方要参与收入分成。中央各主管部門在对这些企业下达生产計划指标、財务計划指标以及正式核批財务計划的时候,都要及时抄致企业所在省(市)的財政机关一份,企业单位向中央主管部門报送財务計划草案的时候,也要抄致所在省(市)的財政机关一份,以便地方財政机关能够了解这些企业的財务情况,参与监督,幷且据以編造地方預算的企业收入分成数字。
对于地方預算的追加問題,今后应当根据改进財政管理体制的精神来审查处理。地方預算每年在核定以后,如遇重大灾荒需要增加救济、堵口、复堤等支出的时候,可以由中央根据实际需要专案撥款。如因重大灾荒而使地方預算收入减收較多的时候,中央可以給予必要的补助。补助的原則是:因灾影响当年收入的,中央給予补助的数額,以能保証該地区当年地方支出的最低需要为准;因灾影响下一年度收入的,中央在下一年度給予补助的数額,以使地方預算正常支出能够維持上一年度实际支出的水平为准。除了上述的以外,今后地方在执行預算过程中,一般的不应当再向中央要求追加預算支出。中央各部門也不能直接答应地方提出的追加預算支出的要求。如果某些地方不得已而提出追加預算支出的要求,中央主管部門在审核这些文件的时候要会同国家經济委員会、財政部共同审核,审核后再报国务院批准,以国务院名义批复或者由有关部門联名批复。
为了能够較好地掌握处理地方追加預算的問題,提出“誰出主意誰出錢”这样一个原則是有必要的。所謂誰出主意誰出錢,說得更具体一些,就是今后在地方預算执行过程中需要增加新的支出的时候,凡中央各部門出主意要求由地方举办的建設事項,由中央各部門在本部門的当年預算內撥款,不能挤地方預算;凡中央各部門建議地方举办的建設事項,地方可以根据具体情况考虑举办或者不办,如果举办,所需費用即由地方自行解决;凡地方自行举办或者报請中央批准举办的建設事項,所需費用由地方在本地区預算內解决。如果按照这样的原則来处理地方追加預算的問題,就可以使各方面在考虑举办建設事項的时候,能够結合考虑物力、財力、人力的可能,避免过去某些上下左右扯皮的現象。
三、改进財政管理体制以后必須加强中央各有关部門的綜合平衡工作和政策方針的指导
改进財政管理体制以后,有一部分財政权限下放給地方了,中央各有关部門是否就可以因此而撒手不管了呢?不是的,恰恰相反,正因为有一部分財政权限下放給地方了,中央各有关部門就必須加强綜合平衡工作,加强政策方針的指导。在一部分財政权限下放給地方的同时,我們必須强調指出中央各有关部門加强綜合平衡工作和加强政策方針指导的重要性。
我們国家的經济是社会主义的經济。社会主义的經济,必須实行統一計划,綜合平衡。如果沒有全局的、統一的計划,綜合的平衡,任凭各个經济单位分散的“自由”发展,那是很危險的。中央各部門管得較多的时候,往往容易偏于照顧整体而忽視局部。現在一部分財政权限下放給地方了,就要防止多考虑局部而忽視整体。不难設想,在一部分財政权限下放給地方以后,各地在經济上必然有更多的发展,必然要兴办更多的地方工业、农林水利事业及其他建設事項。这时候,如果中央不加强綜合平衡工作和加强政策方針的指导,从全国范圍、从六亿人口来平衡考虑国民經济的发展,譬如沿海地区同內地之間、旧工业基地同新兴工业基地之間、汉族地区同各少数民族地区之間的平衡关系,基本建設投資同生产資料供应的平衡关系,各种产品供、产、銷之間的平衡关系,以及其他各方面的許多平衡关系,就必然会发生經济上的某些不合理的現象,浪費国家的建設資金,使国家的社会主义建設事业遭到不应有的損失。
中央各有关部門如何来加强綜合平衡工作,如何对本部門主管的事业来进行領导呢?
首先是通过国家經济計划(长远計划和年度計划,其中包括財政計划)和国家預算的編制和审核来进行。現在国民經济計划和国家預算的編制程序是先由中央自上而下颁发国民經济計划指标和預算指标,再由地方根据实际情况,参考这些指标編制計划草案和預算草案,报送中央核定。今后中央各部門在国民經济計划指标未下达以前,可以向計划部門提供材料,提出意見,参加討論,协助計划部門共同制定指标。在地方报来計划草案和預算草案以后,中央各部門可以会同計划和財政部門,共同加以审核,对其中認为不妥当的地方,可以提出意見,建議地方参考。中央各部門經过这样一番工作以后,就有可能使各地方在因地制宜,发展地方經济的时候,了解全局情况,减少矛盾,增进彼此之間的互相配合和协作的关系。
其次是通过政策方針的指导来进行。中央各有关部門可以加强对本部門主管事业的政策方針的指导,来帮助地方建設事业沿着正确的道路向前发展。把一部分財政管理权限下放是为了更好地发揚民主,更好地因地制宜,但这样幷不就是削弱了集中,削弱了統一領导;相反的,这样也就是为了更好地集中,更好地进行統一領导。因此,在改进財政管理体制以后,中央各有关部門必須加强政策方針的指导。例如及时地給地方指出各項建設事业发展的方向,在各項建設事业中,何者是輕,何者是重,何者可緩,何者要急,等等。由于体制的改进,中央各有关部門可以减少很多事务工作,这也就使各部門有更多的时間来深入調查研究,多从政策方針上来考虑問題。同时中央各有关部門还可以采取交流經驗、总結工作等方式,来指导推动本部門主管事业的发展。
此外,某些需要統一的制度和定額标准,也要由中央有关部門来制訂,目前在制度和定額标准方面,还存在着某些混乱和彼此不統一的現象,对那些需要由中央統一制訂的制度和定額标准,应当由中央有关部門来制訂。中央各有关部門也可以通过这一項工作来加强領导。
当然,对于国家經济計划和預算方面的統一計划、綜合平衡工作,以及政策制度的規定,地方机关也应当关心,幷且也是有权参与討論拟訂的。譬如在全国計划会議上,地方机关可以对国家經济的长远計划和年度計划指标提出意見,共同討論;在全国財政会議上,地方机关可以对国家預算指标提出意見,共同討論。这是我們国家的民主集中制度所决定了的,也是地方机关过問国家經济財政以及一切大事的权限。此外,地方还可以在党和政府召集的各种会議上,通过各种形式,对我們的国民經济計划和国家預算表示自己的意見。
四、几个需要注意的和需要进一步研究解决的問題
“国务院关于改进財政管理体制的規定”是經过愼重研究以后才确定下来的,它基本上解决了过去財政管理体制上存在的一些主要問題。但是这幷不是說所有的問題都完全解决了,将来不需要再做改进了。由于我們缺乏經驗,改进財政管理体制的規定在执行过程中必要时还要做局部的調整。同时,随着財政管理体制的改进,也必然会带来某些新的問題。就現在所想到的,我們在貫彻执行改进財政管理体制的規定的过程中需要注意的和需要进一步研究解决的問題,大致有以下几个:
第一是地区之間的不平衡問題。过去存在的各个地区之間的經济发展上和財力条件上的不平衡,在改进財政管理体制以后,也仍然存在。一些比較富庶的地区,由于改进財政管理体制而多得的收入要多一些,一些比較貧瘠的地区,由于改进財政管理体制而多得的收入要少一些。这样,各个地区在发展地方經济的速度上就可能会有不平衡的現象。应当認識,这种地区之間的不平衡状况,是我国长期历史条件所形成的,不可能在一朝一夕之間全面加以改变。我們在計算地方收支数字的时候,已經結合考虑这种不平衡的状况,对某些地区加以适当的照顧。但这只能解决問題的一部分,整个問題需要今后从各方面来逐步地加以解决。
第二是全面发展和重点建設的結合問題。改进財政管理体制以后,地方为了要多增加一些收入,多举办一些建設事項,在基本建設投資和生产資料調配方面,都会要求中央多分配給他們一些。同时因为一部分企业收入实行分成,地方对分配給他們的生产計划指标也可能会要求多增加一些。但是按照我国目前的物力、財力条件,只能有重点地进行建設,不可能齐头幷进,多、快和好、省,必須联系起来,而且要辯証地了解。因此,必須妥善解决全面发展和重点建設的結合問題,使国家有限的物力、財力能用到最需要的方面去。要妥善解决这个問題,一方面中央有关的綜合部門、計划部門和各业务主管部門在权限下放給地方的同时要加强綜合平衡工作和有关政策方針的指导;另一方面,地方也要更多地注意处处从整体出发,照顧全局,注意防止可能出現的局部覌点。此外,在改进財政管理体制的規定中,对地方由于改进財政管理体制而多得的收入,已規定了一个最高的限度,同时中央又已向地方提出,这一部分多得的收入应当使用到哪些方面去。只要大家加以注意,我們有理由相信,全面发展和重点建設的結合問題是会得到妥善解决的。
第三是发揮县財政的积极性問題。改进財政管理体制的規定,对中央和省(市)之間存在的問題已基本上解决了,但对省和县之間存在的一些問題,特別是沒有企业分成收入和調剂分成收入的省,如何发揮县財政的积极性的問題,还要进一步研究解决。例如在实行企业收入分成以后,某些省在稅收上的分成比例就要比过去降低,但是国营工业的分布是很不均衡的,有的县有很多国营工业,有的县就很少甚至沒有,因此,实行企业收入分成和降低稅收分成比例以后,省对很多县的收支的划分,仅用稅收分成的办法已不能完全解决县財政的需要,还必須采取撥款补助的办法。这样就可能使县不关心稅收,影响县組織收入的积极性,而沒有調剂收入的省,就更加难于給县(市)划分收入。此外,关于县的机动財力,省和县如何划分企业、事业的管理范圍等問題,都是县財政所关心的。对于这些問題,都应当根据改进財政管理体制的規定的原則,进一步研究解决。
改进財政管理体制的規定的实行,将进一步促进我国社会主义建設事业的发展。但是这个規定是一項新的措施,大家对它并不是都已經有了充分的了解。为了使中央和地方各部門的同志,使所有財政工作同志和有关的財务工作同志都能对它有充分的了解,我們各級財政部門的負責同志,一定要拿出一些时間,分別召开一些座談会,幷要利用各种場合通过各种形式,大力进行一些宣傳解释工作,使各方面在認識一致的基础上,通力合作,貫彻执行,使我們的財政工作能更好地为我国的社会主义建設事业服务。
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