健全的財政制度，是保障国家順利而有效地动員資金、集中資金，合理和节約地使用資金的重要手段。社会主义国家，对財政制度的建立，是十分重視的，列宁在1922年全俄財政工作者代表大会上的致賀詞中管經說过“巩固苏維埃財政，是最艰巨的任务之一；但是这个任务現在却是迫切的，如果不解决这个任务，則我們便不能大踏步地前进，旣不能使苏維埃俄国摆脱对国际資本的依賴，而捍卫住自己的独立，也不能发展国內的經济和文化。”世界各資本主义国家，也把健全財政制度，当作巩固財政秩序，严密財政紀律，衡量財政情况的寒暑表。由此可見，完整而健全的財政制度，对于保障財政政策的正确实施和財政收支的正确执行，是极为重要的。任何輕視財政制度的想法，都是不妥当的。

我国自全国解放以来，国家經济文化建設事业，是在逐年发展着，人民的物質和文化生活水平，也是逐年改善和提高的。国家的財政是为生产服务的建設性的財政。它的收入主要依靠社会主义經济积累，幷以大量資金投資于經济文化建設事业，这就使我国財政，能够更有力地巩固財政秩序，严肃財政紀律，保障我国財政收支建立在稳固的基础上。

从1950年以来，为了保証国家預算收入和支出的正确执行，曾根据当时情况，頒布了若干財政制度：如財政收支系統划分，預算决算暫行条例，金庫条例，稅政实施要則，农业稅暫行条例，企业提繳利潤办法，各种会計制度，以及各种行政事业經費的开支标准，等等。这些制度，幷根据历年的情况变化，作了某些必要的补充和修訂，这都是必要的。而且它对于建立財政秩序，維护財政紀律，正确执行財政收支，都起了良好的作用。但是由于我国經济文化事业的迅速发展，特别是从1956年农业、手工业和資本主义工商业社会主义改造取得决定性胜利以来，大部分的財政制度，已經不能完全适应新的情况，甚至有些制度，对新的經济发展起着障碍作用。这就迫切需要我們根据新的經济情况，制訂新的財政制度，或对旧的制度加以补充修訂。

目前关于財政制度建設方面有些什么問題呢？

摆在目前財政制度建設方面的第一个問題，是預算資金統一管理問題。从1954年以来，我国財政管理上，出現了扩大預算外資金的現象，开始时是增加农业稅附加、工商业稅附加，繼而是增大預算外的特种資金、以收抵支的企业事业資金，甚至还有什么某某項某某款的專戶資金。农业稅附加由正稅的10—12%%，增加到16—22%；工商业稅附加，无論征收附加的稅目或稅率，都沒有統一規定，有些省市只在工商业营业稅、工商业所得稅上征收附加，有些省市則在商品流通稅、貨物稅、工商业营业稅、工商业所得稅上附加，有的附加为正稅的5—8%，有的附加为正稅的8—10%，有些公用事业征收的附加稅率还超过正稅稅率。这不仅造成稅制上的混乱，也造成預算管理上的不統一和繁瑣事务。特种資金的項目繁多，有些省市的特种資金項目多到四五十种，凡可以作为預算外机动的，都称之为特种資金，其中把企业利潤、劳务收入和行政事业規費等等，都当作特种資金了。因而有些省市的特种資金数額，达到省全年全部預算支出的20%以上。为了使預算外資金便于自己使用，都是另立預算，另記帳目，旣不經財政机关的批准，也不經立法手續，形成預算外的若干預算。国家預算是国民經济計划的有机組成部分，我国宪法第十五条規定：“国家用經济計划指导国民經济的发展和改造，使生产力不断提高，以改进人民的物質生活和文化生活，巩固国家的独立和安全。”国家預算旣要根据国民經济計划进行編造，又要对国民經济計划起制約作用，不可能設想，資金分散管理，可以使国民經济計划正确的进行安排。由于資金分散管理，各地方，各部門，可以在国家批准的經济計划之外办若干事业，因而国民經济計划就缺乏应有的約束力，如1956年国家批准地方的基本建設投資总額，只有25.5亿元，但地方实际安排的基本建設投資額則有34亿元。

但是有些同志認为分級管理財政的标志之一即是預算外有自己的資金，甚至有些同志認为財政体制不解决，預算外資金不能减少，只有扩大。这就是說，目前的这种由上而下的分配預算指标办法，乃是扩大預算外資金的基本原因。这种說法，显然是不符合事实的。固然目前从上而下的分配国民經济計划指标和財政指标，对地方經济文化发展的具体指标，可能会有某些不完全符合地方的实际情况和造成統筹安排中的困难，这是应該愼重考虑和解决的。但是，能不能說有了預算外資金，甚至有越来越大的預算外資金，就完全确定了分級管理財政的职权呢？美英等資本主义国家，对于地方州县的收入支出幷不是沒有划分的，而且是收支划分之后，由各州县自己决定自己的預算，美国的州議会还可以决定地方稅的征收項目和稅率。我国在国民党統治时期，也是采取对各省市划分收入的办法，各省市也可以自行决定征收稅額的。我們决不能把美英資本主义国家或国民党統治时期的这种划分地方財政，看成是眞正的分級財政。因为美英所謂对地方分稅，是將最不重要的收入和不大的稅目划給地方。而地方收入不能滿足地方最低支出的需要，因而形成上下爭稅收的斗爭。

那么是不是可以說，从上而下分配財政指标，就是制浩預算外資金的基本原因呢？也不可这样說。因为所有預算外資金，如果全部列入預算后，国家收入增大，其相应的支出也会同样增加，这也是同地方多办些事有关联的。我国在1953年以前，預算外資金是逐年减少的，而地方經济文化事业也是在逐年增長的。德意志民主共和国国家預算組織法第十八条不是也有控制数字的規定嗎？我們也不可以說，这就不是分級財政。有人說，从上而下的分配財政指标，控制的很死，下边毫无机动，因而不得不扩大預算外資金。这是有一定道理的。但是从1954年以来，曾規定在上級分配指标总数以內，各級政府可以在款項之間，进行調剂，除了主要建設項目和主要建設事业外，幷可适当增减，这就可以保証国家預算的总平衡，幷且照顧到地方的統筹安排。事实很明显，因为預算外資金的扩大所造成的混乱，其严重性是超过了从上而下分配指标所发生的問題。因之，严格整理預算外資金就成为当前重要任务之一。整理預算外資金，就必須划清什么是特种資金，什么不是特种資金。从理論上講，特种資金的收入和支出，应該是單位預算机关有一些收入很零星，沒有征收对象，也沒有固定的征收期限，旣不涉及国民經济計划范圍內的財务活动，不影响社会商品流轉，也沒有商品意义。仅仅是机关某些简單的劳务供应和殘廢品变价的收入；它的支出，不投資于基本建設，不增加劳动工資計划指标。这种做法，是促使各个預算机关爱护国家財产，充分利用財产的措施。按以上原則划分，凡不屬于这个范圍的，都应当作为国家的統一資金管理。那就是說，目前各項稅收附加，应該归入正稅征收，或合幷于企业利潤內繳納，如农业稅附加幷入农业稅征收，工商各稅的附加，幷入各該項稅征收，公用事业附加，幷入企业利潤內繳納。在幷稅幷利潤，大力縮小特种資金的同时，必須注意地方历年来由于这些收入所安排的必需的支出，应該予以承認幷編入預算，实事求是的解决問題。为了解决資金集中管理問題，国家应該規定統一国家預算資金管理的制度，这个制度应該由国务院統一頒发，各地不得自行規定。

摆在目前財政制度建設方面的第二个問題，是稅制改革問題。目前我国的工商稅制，是在資本主义經济和个体經济大量存在的情况下制定的，它旣要促进社会主义經济的发展，又要配合对私人資本主义經济的限制、利用和改造。旣要照顧到生产的发展，又要关联到消費的需要，旣要便利于国家資金的集中和积累，又要平衡人民的負担，因而我国解放以来所实行的稅制，不能不是多种稅多次征的。这种稅制，几年来証明对于国家資金的积累，对于私人資本主义經济的限制、利用、改造，对于刺激生产、平衡人民負担是起了积极的作用。

但是当1956年我国經济情况起了极大的变化之后，摆在我們面前的經济問題，已不是社会主义經济与私人資本主义經济誰战胜誰的問題，而是如何促进社会主义生产进一步的发展和扩大，进一步地硏究便于社会主义經济的經济核算的問題了。因而这种多种稅、多次征的复稅制度，显然是不适合于上述要求的。現行工商稅制，目前有商品流通稅、貨物稅、工商业营业稅、工商业所得稅、印花稅、屠宰稅、利息所得稅、車船使用牌照稅、文化娛乐稅、鹽稅等十种，除个人利息所得稅外，大部分是重复征收的，实际上是一种复稅性質。而且現行稅制，不可能將国营企业的利潤在企业和預算之間进行恰当地合理地分配，因而企业利潤只有少部分以稅收繳納，大部分以利潤繳納。大家知道，企业利潤以稅收形式繳納是可以及时地按日或按旬繳給預算，以企业利潤形式則是按月或半月向預算繳納。按現行的办法，就有很大一部分利潤，長期地周轉在企业机構內，对于加强企业的經济核算，及时集中預算資金，都是不利的。由于稅制的复杂多样和重复征收，不仅增加企业的計算事务，而更重要的是增加了企业的流动資金数額，因此迫切需要加以改革。对工商稅制改革，須要研究的問題，是按照产品品种分項計算，合幷征收好呢？还是概括的計算，按照一个企业机構的平均利潤計算征收好呢？依照我国目前的計算水平和經济变化情况看，我認为以一个企业的平均利潤計算好，旣簡便，又易行。这就是按照某一企业的全部实現的利潤，多少是以稅收的形式繳納，多少是以利潤形式繳納，規定一定的比例，稅收按每日銷貨額繳納，利潤則可按月一次或兩次繳納。这是比較簡單而易行的。目前有一种看法，認为要做就应該做得科学一点。是的，科学一点当然好，但从目前的技术条件和企业經营情况看，是值得考虑的。其次在稅制改革中，究竟还要留几种稅的問題，我認为除以个人所得为納稅对象的之外，都应該归納到一种稅制上，实行單一稅制，即繳納一次稅收后，不論周轉次数多少，均不应再行征稅。至于农业生产合作社和手工业合作社在自由市場上銷售其自制的产品，应該按照其性質，分別訂定單行稅制。不能因为国营經济采取單一稅制后，也改变对于个体經济的或集体經济的生产品和銷售品的征稅性質。当然对于个体的或集体經济的生产品和銷售品征稅办法上，也应該力求从简和照顧到不同的商品对象，不同的所有制形式，采取所得稅或貨物稅的形式征收，使我們国家的稅收制度，眞正在社会主义建設中，起到积累資金，监督企业的經济核算的重要作用。

現行的农业稅法，是在个体經济的情况下，按土地常年应产量，按人口計負担，以戶計征的。在稅率訂定上，大部分地区是采取累进稅制的。但是农业合作化之后，按人口計算，按戶累进計征，显然是不符合合作社經济情况的。如再繼續使用这种稅制，就会妨害农民生产的积极性，因而也必須加以改訂。

摆在目前財政制度建設方面的第三个問題，是改革財政制度中殘余的供給制办法。制定財政制度的基本原則，应該是有利于資金的动員和集中，有利于資金的合理分配和节約使用。它表現在收入方面，是能刺激生产的扩大，积累的增多；表現在支出方面，是严格控制資金專門的用途和开支的定額。但是目前財政制度中有一些收支，是采取統收統支办法的。这就不利于扩大积累，不利于节約資金。我国几年来对于国营企业，都是把利潤、折旧、多余流动資金和固定資产变价收入，統一繳給国家預算，而企业的基本建設投資和流动資金，都由預算撥款，企业本身利潤收入和他的建設支出毫不发生直接关系。因而企业机構把完成利潤繳款，当成它对預算的單純任务，而企业的扩大生产和建設所需資金，当作是向国家要求的必要权利，沒有把企业完成积累任务和企业建設密切連接起来。这就不能促进企业机構密切地关心企业利潤的完成，和促使企业节約地使用資金。我国在进行經济建設的初期，由于經驗缺乏，各企业情况复杂，采取統一繳納利潤和統一由預算撥款是必要的；但在进行有計划的經济建設几年之后，特別是在社会主义經济已占統治地位时，如果仍采取这种統收統支的办法，就不能促使企业关心本身积累和节約地使用資金。事实証明，近二三年来企业的繳款，往往不能按期足額地向預算繳納，而預算撥款，往往是超过企业当前需要，造成不少浪費。如1956年国家建設物資供应十分紧張，而各基本建設企业的年終材料的余存額則达20余亿元，这是十分不协調的事情。当然出現这种情况，不能完全說是由于統收統支所造成的；但是这种統收統支办法，也是促成这种現象的原因之一。根据目前各企业的經营水平，完全有条件实行部分利潤留給企业，作为企业扩大再生产的流动資金，扩充設备和基本建設之用，其不足額或指定的新的建設項目，才由預算撥款。这样就能使企业自动的积累和企业的支出密切关联起来，就可以促使企业关心其收入的增加和其支出的节約。有些人認为这是一个大变革，在稅制未改革前实行有困难。这种認識是不全面的，虽然在稅制改革前，企业利潤比較大，但是可以采取比例留成的办法。留給企业的比例，如果說20%大了，可以縮小到10%，甚至再小一点。当然这种方法在实行前，必須分别硏究各个企业的积累規模，和他的建設需要，同时也要把有关的办法草拟完善，如象1953年那样沒有具体办法而实行，是会出問題的。我認为目前拟訂这个制度是十分需要的。

在目前的財政制度中，供給制的残余的另一表現，是在工作人員的生活待遇上国家給予过多的补貼。工作人員是按劳取酬，以工資形式获得自己应得的报酬，目前我們的工資，虽然总的来說还不高，但随着我国經济的发展，都逐步有所提高，有所改善。如果沒有特殊情况，个人生活，应該由个人負責，就是某些公共福利事业，也应該由国家和个人共同分担，这样才能促成勤儉朴素的作风，也才能把国家資金更多的投于經济和文化建設事业方面。但是目前对于工作人員的生活待遇，旣有工資形式，又有供給制的形式，如工作人員宿舍房租过低，有些机关，工作人員家庭用电用水費用，由公家貼补，使用家具、火爐由公家供給，上班下班由公家汽車接送，或貼补交通費，学习用的書籍由公家发給等等。名目繁多，不胜列举。当然，有些福利事业，是需要国家兴办的，个人經济力量是不可能办的；有些确因个人負担有困难，公家予以补助，也是必要的。但是每一个工作人員，生活上由国家給予过多的补助，就不能促使个人养成儉朴的作风，不能更有效地节約地使用国家資金。財政制度对这些沒有加以控制，不能不說是重要的缺点。

摆在目前財政制度建設方面的第四个問題，是对机構設置和增加人員的控制問題。国家的劳动工資計划，是反映我国积累与消費分配比例的重要組成部分，也是計算国民收入增加和国民收入分配再分配的重要环节之一。它体現我国劳动就业的情况，体現生产規模扩大的情况，因之劳动工資計划，必須成为各級国家机关和企业事业机構，所必須严格遵守的計划之一。所有企业机構事业机構和国家机关的增設，工作人員的增加，都必須根据国民經济計划所規定的数字来进行，决不能不經批准任意增加。但是目前在劳动工資計划的控制上，缺乏应有的强制性，企业可以不經任何手續，任意招收工人，文化敎育、农业、林业、水利等事业机構，都可以自行招收人員，行政机关虽有一些控制，但也可以随时增加临时雇用人員，甚至有連續六七年的临时雇用人員。事业机構人員无定額，学校的敎职員工与学生的比例，医院病床与医务人員的比例等，沒有一个明确規定，即使有一些規定，也沒有很好的貫彻。各級国家编制管理机構，虽曾进行过不少工作，但只对行政机关进行了控制，对企业事业人員沒有管理起来，有些地方和部門，將行政机关的人員列入事业費开支，如某些工业厅、农林水利厅局，將很大一部分行政人員用事业費开支。为了保証劳动工資計划的正确执行，对于企业、事业和国家机关增設机構，增加人員，必須进行严格的控制。我認为，企业人員的定員数額，工人增加数額，应由企业主管部門提出适当的编制，經国家經济委員会、劳动部、財政部审核后，报国务院批准执行，不經过这个手續，不得增加人員。一切事业机構，必須由各主管部門，規定出节約的定員比例，由于各地区各事业机構的情况不同，也可以定出不同的比例，报請国家编制委員会、国家經济委員会、劳动部、財政部审核幷报国务院批准后，严格遵照执行，不得随意增加。企业的人員增加，应由国家經济委員会和劳动部負責，事业和行政人員增加，应由国家編制委員会和劳动部負責。一切开設訓練班，办理临时性事务的机構，都应在原人数原定額內解决，只有这样，才能使国家劳动計划，眞正成为法律。

摆在目前財政制度上存在的問題，是很多的，諸如預算执行中的撥款原則、預算追加，科目流用，財政分級管理，开支制度，等等，都是迫切需要解决的。但目前財政工作是繁重的，不可能一举成功，必須逐步地加以解决。

但是必須指出，目前我国財政制度中所存在的不正常現象，正是我国財政工作前进中存在的問題，也是难免的現象。如果說我国建国才七年时間，就可以把所有的財政問題全部解决，那也是不客覌的，但是我們不能不重視財政制度中存在的缺点。目前存在的資金浪費，人員乱增，破坏財政紀律的現象，幷不是个別問題，而且帶有普遍性的。如果說这些現象，全部都由各企业各事业和行政机关負責，那是不够公允的，如果推本求原，就在于我們沒有完善的財政制度，健全的管理制度。所以健全財政制度，乃是巩固財政紀律的先决条件！