时间:2019-10-23 作者:史明霞 作者单位:北京工商大学经济学院
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摘要:
在经济建设过程中,我国地方政府由于各种历史原因积累了大量的债务,这些债务虽然对促进我国经济发展和城镇化建设起到了积极作用,但也在一定程度上使得地方政府将精力过多地投向短期产出,导致民间投资挤出效应、金融风险积累等问题日益突出。特别是近年来政府与社会资本合作模式(PPP)发展不规范带来的债务,致使地方债务规模迅速攀升,2017年年末官方统计债务余额就接近37万亿元人民币,虽然占GDP总量只有36%,但如果考虑到大量隐形债务,其风险依然不可小觑。地方政府债务问题受到了各界的高度关注,特别是从2017年12月中央经济工作会议提出防范化解重大风险后,面对我国日益增加的地方债务,中央密集出台了一系列防范金融风险,强化地方债务管理的政策,并且取得了初步成效。从国际上看,日本的地方债也很大,但日本对于地方政府债务管理还是比较成功的。因此,本文通过对中日地方政府债务管理进行研究,希望从中可以获得一些启示和借鉴。
地方债务规模和结构
由于缺少日本相应年份数据,再加上本文主要侧重地方债的风险管理,因此,在下面的债务管理分析中,仅采用2013年地方债的情况进行说明。日本地方债的余额近十几年基本维持在200兆日元上下,占GD...
在经济建设过程中,我国地方政府由于各种历史原因积累了大量的债务,这些债务虽然对促进我国经济发展和城镇化建设起到了积极作用,但也在一定程度上使得地方政府将精力过多地投向短期产出,导致民间投资挤出效应、金融风险积累等问题日益突出。特别是近年来政府与社会资本合作模式(PPP)发展不规范带来的债务,致使地方债务规模迅速攀升,2017年年末官方统计债务余额就接近37万亿元人民币,虽然占GDP总量只有36%,但如果考虑到大量隐形债务,其风险依然不可小觑。地方政府债务问题受到了各界的高度关注,特别是从2017年12月中央经济工作会议提出防范化解重大风险后,面对我国日益增加的地方债务,中央密集出台了一系列防范金融风险,强化地方债务管理的政策,并且取得了初步成效。从国际上看,日本的地方债也很大,但日本对于地方政府债务管理还是比较成功的。因此,本文通过对中日地方政府债务管理进行研究,希望从中可以获得一些启示和借鉴。
地方债务规模和结构
由于缺少日本相应年份数据,再加上本文主要侧重地方债的风险管理,因此,在下面的债务管理分析中,仅采用2013年地方债的情况进行说明。日本地方债的余额近十几年基本维持在200兆日元上下,占GDP的比重保持在40%左右,地方债余额与地方财政收入的比重(债务率)基本维持在200%左右。以2013财年为例,地方政府债务余额为201兆日元,包括地方政府借款、地方公营企业借款和地方交付税借款,其中都道府县政府借款占比45%最高,市町村占28%,公营企业债占11%。2013财年日本地方债务余额占全国GDP483兆日元的41.4%。
根据审计署数据显示,截至2013年6月底,中国地方政府负有偿还责任的债务余额10.89万亿元,或有负债7万亿元。负债主要集中在省级以下的市县政府,其中市级政府占全部负有偿还责任债务的45%,县级占36%,两者合计占80%以上,与日本明显不同;负有偿还责任的债务占2013年GDP58.80万亿元的18.5%,加上全部或有负债,占GDP的比例30.4%,比日本要低。债务余额占当年一般公共预算收入的比重为93%,加上全部或有负债,这一比例仅为153%,比日本200%要低。但从速度来看,近年来中国地方政府债务增速较快,日本由于行政控制,基本没有增长,较为稳定。
地方政府债务风险管理
(1)指标设计
日本对于地方债的监管注重提前预防与发现,具体是通过稳健财政指标来实现,即利用实质赤字比率、合并实质赤字比率、实质公债费比率、将来负担比率四种稳健财政的指标判断比率。此外,还有相关配套机制。一是地方公共团体每年都会在上一年结算的基础上,接受监察委员对健全化判断比率的审查,并将其上报议会,进行公布;二是都道府县以及政令指定都市向总务大臣汇报健全化判断比率,指定都市以外的市町村以及特别区向都道府县知事汇报;三是接到报告的都道府县知事以及总务大臣,每年要对报告进行总结发布;四是用标准财政规模进行判读。标准财政规模,为地方公共团体提供标准行政服务所花费一般财源金额的基准。
我国是由财政部根据各地区一般债务、专项债务、或有债务等情况,测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标,评估各地区债务风险状况,对债务高风险地区进行风险预警。对列入风险预警范围的债务高风险地区,敦促要积极采取措施,逐步降低风险。债务风险相对较低的地区,要合理控制债务余额的规模和增长速度。
(2)资金偿还
为确保有足够能力偿债,日本地方政府在编制财政预算时,需要将还本付息总额以及新增债务额列入当年财政预算,此外,对于某些地方债,中央采取了地方交付税等保障措施。特别是,还建立了偿债准备金制度。偿债准备金是日本确保能够有效按时偿债的重要措施。地方政府通过每年按照债务余额的1/3提取偿债准备金,中央政府也专门设立偿债准备基金,按照发行地方债总额的1/30提取,从而确保能有效偿还债务。从偿还期限看,政府性基金偿还期限较长,短期内对地方政府偿债压力较小。政府性基金作为地方债重要资金来源之一,利率明显低于金融市场资金利率,而且偿还期限较长,最长高达30年,因此,对于地方政府十分有利。近年来,日本政府在偿债资金来源上又有着新动向,资金来源的重心逐步开始向民间资金转移,政府性资金和公营企业金融公库等公共资金开始减少,外资机构可以直接为地方自治体融资,投资者范围扩大,发行方式更多样。
我国地方政府发行一般债券融资,纳入一般公共预算管理。有一定收益的公益性事业发展的确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。
(3)规模控制
日本在地方政府债务规模控制上实行严格的计划行政管理。2006年后,由许可制变为协商制,但本质仍是严格的行政管理。协商制,即地方公共团体发行地方债,不一定要得到现任总务大臣(都道府县)或者都道府县知事(市町村)的许可,但对于财务状况不佳,存在困难的公共团体,发行地方债依然要取得总务大臣(都道府县)或者都道府县知事(市町村)的许可,只有如此,债务还本付息才会纳入地方政府预算中。未得到许可的不作为标准财政需求。因此,虽然由协议制改为了协商制,但对于是否同意地方政府发债和之前并没有本质区别,都是通过自治大臣和财务大臣协商,以编制《地方政府债务计划》和《地方政府债务审批方针》确定的。由此可见,虽然提交国会的地方政府债务计划没有严格的法律约束,不属于国会的审议对象,只能作为参考,但由于它是大藏大臣与地方政府财务大臣之间协商制定的结果,并且还规定中央政府从中认购地方政府债务的规模和实际用途,所以在实际管理中具有相当的“自我约束性”。值得注意的是,协商是有条件的,当地方政府实际偿债率低于18%时可直接举债,无需上级审批:当该指标高于18%时,仍需审批方可举债。
我国对地方政府债务实行规模控制。地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额。地方政府一般债务和专项债务规模纳入限额管理,由国务院确定并报全国人大或其常委会批准,分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。地方政府债务总限额由国务院根据国家宏观经济形势等因素确定,并报全国人民代表大会批准。年度预算执行中,如出现下列特殊情况需要调整地方政府债务新增限额,由国务院提请全国人大常委会审批:当经济下行压力大、需要实施积极财政政策时,适当扩大当年新增债务限额;当经济形势好转、需要实施稳健财政政策或适度从紧财政政策时,适当削减当年新增债务限额或在上年债务限额基础上合理调减限额。同时,中央政府严格限定地方政府举债程序和资金用途。
(4)预算管理与债务透明度
日本通过推行权责发生制会计制度来提高预算透明度。早在2008年,日本就开始引入权责发生制会计制度,力图使得政府的资产负债情况更加公开透明,通过渐进的改革方式推行,目前已经完全实现权责发生制会计制度。在改革中,出于会计信息质量谨慎性的要求,绝大部分政府资产、负债、或有负债都被包括进来,使得政府加强了对于债务风险的管理,提高了效率。
我国把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理。具体地,一般债务收支纳入一般公共预算管理,将专项债务收支纳入政府性基金预算管理,将政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。地方政府要将债务收支纳入预算管理。或有债务确需地方政府依法承担偿债责任的,偿债资金要纳入相应预算管理。我国正在逐步完善政府债务报告和公开制度。
(5)关于财政兜底问题
日本地方政府债务资金来源有中央政府、共营企业金融公库、银行和其他资金等,其中,中央政府资金是地方政府债务资金的主要来源,它几乎占据了地方政府债务余额的一半左右,如果再加上实际属于财政投融资资金的公营企业金融公库资金,那中央资金就要占到地方政府整个债务余额的65%以上,这就意味着中央政府为地方债务提供了隐性的担保,所以在日本地方政府债务也有“准国债”之称,如此就大幅降低了地方政府举债的违约风险,银行及其他金融机构也很愿意为地方政府融资。值得注意的是,日本法律是不允许地方政府破产或免除债务的,无论何种情况下,地方政府都必须全额支付所有债务。但须注意的是,如果地方政府申请财政重建,接受中央政府援助,那么同时就得接受中央政府在财政重建中的全面干预。
我国目前坚持中央不救助原则,坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”,坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。建立市场化、法治化的债务违约处置机制,依法实现债权人、债务人共担风险,及时有效防止违约风险扩散蔓延。
经验借鉴
虽然我国地方债与日本地方债二者在分类上都同属于“行政控制型”,但日本地方债由于在审批上采用央地协商制,地方没有多大的自主权,更偏向于国债,我国则采取中央核定地方自主的方式,相较于日本则更像中规中矩的地方政府债务。而我国地方政府债务历史问题的根源在于支出责任与财力的不匹配。虽然1994年分税制改革理顺中央与地方财政关系,强化了中央宏观调控的职能,但是并没有解决地方政府支出责任与事权的匹配关系,再加上地方政府为了快速发展地方经济,追求GDP的高增长,使得其财力需求始终处于“饥渴”状态。简言之,要发展,钱不够,只好给自己开债务融资的“后门”。而中央财政对地方政府这种“后门”发债的约束力又较弱,有些地方政府曾在5年内通过借债投资的项目就相当于发达国家100年的项目,以至于有些地方政府现在到了连每年的债务利息都还不上的窘境。
(一)尽快明确事权与财力的划分。事权与财力相一致是建立现代财政体制的基础,也是完善的财政转移支付法律制度建立的前提。为此,一方面,要合理划分我国各级政府的事权,最关键的是合理划分中央政府与地方政府的事权,并制定相关法律,将中央政府与地方政府的事权以法律的形式固定下来,解决事权“缺位”“越位”现象的发生。只有事权得到了明确,才能对政府的财力分配做出相应界定。事权与支出责任匹配以后,中央对于需要地方政府承担的超越事权的地方政府支出来源就比较好界定了,可以通过中央转移支付来解决,而对于地方政府事权范围内支出能力不足可以通过市场化的发债行为予以弥补,但发债规模、结构要受中央的监督,并且要有预算约束。
(二)完善财政转移支付制度,建立地方偿债准备金制度。加强财政转移支付法制建设。进一步通过规范和完善财政转移支付资金安排,促进资金分配更加公平、合理、规范、高效。结合新预算法,规范其他法律规章和规范性文件中有关转移支付的规定。同时,尽快出台财政转移支付法,将财政转移支付全程纳入法治化轨道,为事权和财力的匹配提供法律保障。可以借鉴日本的“财政重建”机制,当地方政府债务规模过大,超出其还本付息能力时,中央财政要对地方财政予以全面干预,减少其建设项目数量及资金规模,以遏制其地方债务进一步恶化。这样虽然会影响到当地经济的发展,但对地方政府的违规发债就能形成有效的约束另外,可借鉴日本中央政府处理某些地方债偿还的做法,建立偿债准备金制度,并采取地方交付税的做法来保障债务偿还,以防事后违约时中央政府的尴尬,真正打破地方政府现在对于中央财政“兜底”的幻想。
(三)建立完善的全周期、整链条的地方债监督管理体系。我国地方债发行虽由省级政府统一代理,但是具体使用在于市县级地方政府。为加强地方债的管理,有必要建立健全一个统一的、具有可操作性的政府债务发行及监管体系,从预算、发债、使用、到偿还进行全周期的监督管理,按照现行的四个指标建立预警机制,同时参考日本的另外几个指标,在整个发债、使用、偿债的链条上进行全链条监管,改善当前将监管重点主要放在事后监管之上的不足。同时财政部要建立地方政府债务信息平台,以公开透明的方式向全社会披露各个地方政府整体债务状况,促进公众和市场监督地方政府的财政状况,增加财政透明度,也给各个地方政府在发债时有个横向比较,进而起到一定的相互制约作用,保证地方政府采用审慎财政的行为,最大限度地控制各级地方政府发债建设的冲动。
责任编辑 雷艳
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