时间:2019-10-23 作者:预算评审和绩效评价课题组
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摘要:
作为政府绩效管理应用最持久、最广泛、技术方法较为成熟的国家之一,英国自20世纪90年代后期开始推行更为精细化的绩效预算改革,形成了较为完善的绩效管理体制框架,取得了显著成效。在2016年经济合作与发展组织(OECD)进行的成员国预算绩效管理比较研究中,英国绩效管理水平位列35个OECD成员国第三、欧盟28个成员国第一。英国的许多成功经验和做法被欧盟及OECD成员国吸收应用。
2018财年,英国政府三大财政政策绩效目标——稳定财政状况、稳定经济增长、促进就业均已实现。关键绩效指标(KPI)得到改善,其中财政赤字占GDP比重从2010财年的9.9%下降到2018财年的1.9%,重回欧盟规定3%的财政赤字上限之内;GDP实现了1.8%的增长;CPI增幅从2015年12月的3.1%下降到2018年3月的2.5%;就业率达到75.6%的历史最高水平,在七国集团中名列第三。英国采用单一制的中央集权政府构架,研究绩效管理的“英国经验”对于改进我国绩效管理水平具有较强的借鉴意义。
英国预算绩效管理发展历程
(一)英国政府绩效管理发展历程
20世纪70年代,为减轻经济滞胀带来的财政压力和债务危机,缓解因政府行政效率低下、管理责任不清、官僚主义蔓延造成的管理危机和信任危...
作为政府绩效管理应用最持久、最广泛、技术方法较为成熟的国家之一,英国自20世纪90年代后期开始推行更为精细化的绩效预算改革,形成了较为完善的绩效管理体制框架,取得了显著成效。在2016年经济合作与发展组织(OECD)进行的成员国预算绩效管理比较研究中,英国绩效管理水平位列35个OECD成员国第三、欧盟28个成员国第一。英国的许多成功经验和做法被欧盟及OECD成员国吸收应用。
2018财年,英国政府三大财政政策绩效目标——稳定财政状况、稳定经济增长、促进就业均已实现。关键绩效指标(KPI)得到改善,其中财政赤字占GDP比重从2010财年的9.9%下降到2018财年的1.9%,重回欧盟规定3%的财政赤字上限之内;GDP实现了1.8%的增长;CPI增幅从2015年12月的3.1%下降到2018年3月的2.5%;就业率达到75.6%的历史最高水平,在七国集团中名列第三。英国采用单一制的中央集权政府构架,研究绩效管理的“英国经验”对于改进我国绩效管理水平具有较强的借鉴意义。
英国预算绩效管理发展历程
(一)英国政府绩效管理发展历程
20世纪70年代,为减轻经济滞胀带来的财政压力和债务危机,缓解因政府行政效率低下、管理责任不清、官僚主义蔓延造成的管理危机和信任危机,英国开始推行政府改革计划,将绩效管理引入了公共管理领域。1979年,推出“雷纳评审”计划,重点评审政府部门的行政效率和管理成本水平。1982年,英国财政部出台“财务管理新方案”,要求政府部门从经济性、效率性和效益性开展绩效评价。90年代后,相继推行了“公民宪章运动”“竞争求质量运动”和“政府现代化运动”,将英国政府绩效管理侧重点由最开始追求经济效率转向了质量效益和民众满意,逐步确立了强调公共服务效益、资金使用价值和服务对象满意的导向。
(二)英国预算绩效管理改革历程
在政府绩效管理发展改革的基础上,1997年,布莱尔政府颁布《综合支出评审制度》,通过“公共服务协议”(PublicServiceAgreement)明确各部门绩效目标,并作为综合支出审查的依据,将政府绩效与支出管理进行有机衔接。1998年制定了首份综合支出审查白皮书,明确要求政府部门制定三年中期财政支出计划,并有责任、有义务组织力量对本部门的预算支出进行绩效评价。2010年后,英国保守党和自由民主党联合政府修改了公共服务协议制度,改为要求各部门制定“业务计划”(BusinessPlan)。2015年保守党政府以“部门单一计划”(SingleDepartmentPlan)替代部门业务计划。虽然随着英国执政党更迭,施政纲领各有不同,但英国政府和社会尊重传统传承的观念深入人心,尽管部门行政计划的名称经过数度变化,实际上是“换汤不换药”。总体而言,无论是公共服务协议、部门业务计划还是部门单一计划,事实上都是一份部门本财政年度和未来两个财政年度的绩效管理计划。
英国预算绩效管理机制
英国预算绩效管理虽然在议会立法层面没有制定专门法律,但是在中央政府层面已经形成了比较完善的制度框架,并在中央政府各部门和地方政府得到严格执行。英国议会由上议院和下议院组成,是英国最高权力机关。下议院对应政府职能部门设立专责委员会(CommonsSelectCommittees),对政府及其部门提出的财政政策及预算、业务计划等重大议题进行审查、辩论及表决通过。英国总审计长和国家审计署是议会特设官员和机构,负责对政府及其部门的业务计划、预决算、绩效管理等进行审计。政府及其部门均为政策执行机关,必须严格执行议会通过的预算案及其他决议事项,并在其年度报告中详细报告经过审计的绩效管理情况、履职情况和预算执行情况等重要内容。
英国中央政府机构由内阁办公室、财政部等25个部、委、办(其首领(Minister)为内阁成员),以及各部委办下属392个机构或独立机构组成,英国首相(PrimeMinister)为政府首脑。中央政府各部门的预算绩效管理活动由财政部统一组织和协调。英国财政部(HMTreasury)主管英国财政、经济和金融事务,统管政府各部门预算绩效活动具有得天独厚的优势。预算绩效管理理念贯穿于财政总预算编制、各部门的年度预算编制、各部门年度报告,以及两年一次的综合支出评审之中。政府各部门在编制部门预算的过程中,不但要将部门单一计划中制定的绩效目标与政府优先政策紧密结合,而且提出的预算建议数也要优先保障绩效目标的实现。部门年度报告是上个财政年度部门整体工作总结,是反映部门政策执行情况和工作成果的重要载体,通常由绩效报告、尽责报告和财务报告三部分组成。绩效报告以大众易于理解的语言配合图表客观叙述一年来部门绩效目标完成情况,包括绩效简评,绩效分析和财务绩效等内容。部门年度报告不但要在规定时间内报送议会,同时还要在部门网站公布。
2011年3月,英国议会通过了《预算责任和国家审计法》,要求财政部在每年的预算报告中制定财政政策绩效目标及实现绩效目标所采取的措施,并授权成立预算责任办公室,其职责之一是评估政府财政政策目标及其绩效实现程度,并评估现行财政政策实施所引起的预期财政风险。预算责任办公室主任由财政部长商下议院财政专责委员会予以任命,但法律规定预算责任办公室必须独立、客观、公正、审慎地履行职责,不受任何机构和个人干预。其工作成果反映在每年发表的《财政经济展望报告》 《财政可持续性评估报告》及《预测效果评估报告》中。
在政府自上而下组织的绩效管理活动之外,独立于政府的第三方机构也积极参与绩效评价。自2017年起,英国政府研究院联合英国特许公共财政与会计协会对英国政府绩效完成情况实施评价,并公布了2017年春季版和秋季版两份《绩效跟踪报告》。《绩效跟踪报告》聚焦占财政支出份额绝大部分的民生服务领域,涵盖了医疗与社会保障、教育、司法、社区服务、英国签证与移民服务,肯定了政府财政政策实施成效,同时指出了这些领域存在的困难和问题,提出了克服困难和解决问题的政策建议。《绩效跟踪报告》同时还建议财政部建立自己的绩效跟踪制度,通过整合专家、政府官员、社会公众力量,通过大数据分析等技术手段,使其成为制度化的计划和绩效管理工具。
英国预算绩效管理主要内容
(一)制定绩效目标
英国政府在每年综合支出审查期间,着眼于促进经济稳定增长、推进公共服务质量提升,明确整体战略目标。政府部门对整体战略目标进行分解,制定各部门的绩效目标。2010年之前,政府部门的绩效目标通过与财政部门协商制定公共服务协议确定。公共服务协议的内容主要包括责任条款、目标条款和实现目标的计划三部分,其中,责任条款规定政府部门部长应对《公共服务协议》负责;目标条款和实现目标计划规定了政府部门在相应的财政支出状况下要完成哪些目标以及如何实现,具体包括方向(Aim)、目标(Objective)、具体目标(Target)以及关于如何对具体目标进行测量的技术解释(Technicalnote)和具体的实施计划(DeliveryPlan)。
从2010年6月开始,英国政府引入新的预算绩效管理体系,将部门公共服务协议改为部门业务计划。业务计划实质上是一份未来3-4年的绩效计划,通常由联合优先次序、结构性改革计划、部门支出预算和预算透明度四部分构成,一些部门还会在计划引言部分加入部门发展愿景,以阐明部门的战略目标。与公共服务协议相比,业务计划明确了各项改革目标的优先次序,确定了关键改革项目的时间节点,制定了更为具体和详细的改革措施与绩效指标。
1.确定联合优先次序。预算项目的联合优先次序(CoalitionPriorities)决定了各部门资金分配的优先级别。项目优先次序通常由部门职责和部门结构性改革的重点决定。联合优先次序中的项目一般包括两部分,一是政府确定在计划期内重点发展的项目;二是体现本部门主要职责的支出项目,以保障各部门履行好其主要职责。
2.制定结构性改革计划。结构性改革计划(StructuralReformPlan)相当于各部门年度工作的时间表和路线图,主要是对联合优先次序中的项目进行分解,确定保障项目顺利实施的关键举措和“里程碑”(Milestone)事件,并规定了行动措施的开始和结束时间。
3.编制部门支出预算。在项目优先次序和结构性改革计划基础上,各部门编制涵盖整个综合支出审查期的部门支出预算,主要包括行政支出、项目支出和资本支出三个部分,此外,部分职能部门还会进一步列出重大项目的支出预算。
4.预算透明度。预算透明度(Transparency)主要是公开阐述部门绩效评估的关键指标,包括投入指标、效果指标和其他关键数据。指标的编制遵循SMART五原则,即指标应当是具体的、可测量的、可实现的、与目标相关的、有时限的。此外,还提供政府部门的效率信息,以便公众对各部门日常运营成本进行比较和评判。
(二)实施绩效评价
1.内部自评。2010年6月起,英国政府要求各部门自行公布其支出情况和绩效指标,各部门在发布业务计划的同时还会公布两份附录:一是业务计划绩效指标测量模板,对其所采用绩效指标的技术定义、基本原理、计算方法、采集频率、数据来源等问题进行详细说明。二是一般支出附录,即部门效率信息,对该部门人员、物业、采购、重大项目、信息技术、运营成本等各项支出进行细分和说明。各部门依据上述内容开展自评,在网上定期公布各项绩效指标数据和部门支出进度,并编制部门年度报告,汇报部门业务计划的进展情况。根据自评情况,坚持与英国实行的中期财政规划相适应原则,各部门每年都要对业务计划进行更新,调整业务计划的内容和绩效评价指标。
2.外部审计。英国国家审计署是预算绩效外部评估的主要力量,但其评估不同于通常意义上的财政支出审计,而是以促进国家提高资金使用效益、提升公共服务质量为出发点,根据被审计部门的主要责任、组织架构和资金去向,对该部门过去一年的工作进行绩效审计分析,并对部门官员的工作认同度、工作效率等展开调查。各部门需要根据国家审计署的审计报告,提出进一步提高预算绩效的计划。
3.预算责任办公室评估。该办公室通过编制经济与财经展望报告(以下简称“报告”)对经济和财政状况进行五年预测,评估在当前政策下中期财政目标完成的可行性。报告对政府遵守支出上限情况进行评估,并在预算上限内预测政府支出。在每年秋季出版年度预测评估报告对其预测绩效进行事后评估,详细分析宏观经济和财政预测的结果与预测情况之间的差异。在各项报告基础上,英国政府对下一年度整个公共部门体系收支做出具体安排,同时对中期财政规划进行调整和修正。
(三)运用评价结果
英国政府绩效评价结果,尤其是国家审计署的绩效审计分析与预算挂钩结合,成为调整政府长期经济目标和计划的依据,各部门都要根据所提交的秋季绩效评价报告对其3年的滚动计划进行相应的调整。同时,绩效评价结果既是财政部对各部门制定以后年度预算的依据,也是议会、财政部和内阁办公室监督各部门行政责任制是否落实的重要依据。对于绩效较好的部门或地方政府,实行适当的奖励。奖励分为两部分:一部分是财政资金奖励,一部分是扩大部门自治权;对于绩效不好或未完成规定绩效任务的部门,主要是分析原因,找出改进方法和措施,并以削减其下年度部门预算支出限额作为惩罚手段。
对我国全面实施预算绩效管理的启示
(一)将政府绩效与预算绩效深度融合,夯实全面实施预算绩效管理的基础
英国政府自20世纪70年代以来实施的政府绩效管理变革为预算绩效管理的推行提供了丰富的沃土,通过政府绩效管理的实践厚植了绩效理念,提升了技术方法水平,培育了绩效意识和文化。正是得益于此,英国预算绩效管理的起点就是服务于政府行政效能、公共服务质量的提升,立足于实现政府部门整体战略目标,将预算绩效与政府绩效管理活动有机融合和衔接。我国的政府绩效管理也有着较为丰富的实践过程,党中央和国务院文件多次要求实施政府绩效管理,虽然当前在全国层面并没有推行统一的模式,但近些年来中央各部门和各地不同程度开展了工作目标考核、机关效能建设、领导干部责任制考核、政府绩效考评等活动,这些都蕴含了政府绩效管理理念和技术方法,积累了丰富的经验。全面实施预算绩效管理需要充分利用好这些资源,将预算绩效与各部门和各地的政府绩效管理有效衔接,一方面降低实施成本,打破“信息孤岛”效应,一方面更好发挥财政对政府各项职能活动的支撑和调节作用,这也是十九大报告中提出全面实施绩效管理的题中之义。
(二)提升绩效目标和指标编制质量,增强预算绩效管理的针对性和有效性
绩效目标是预算绩效管理的重要龙头和抓手,绩效指标是对绩效目标的具体化,是标准、是导向。英国政府的预算绩效目标着眼于对部门战略目标的分解和落实,形成具体可量化可考评的绩效指标,从而建立一套完整的绩效计划和行动指南,通过绩效评价,确保政府战略目标的实现和落地。强化绩效目标设置也是近年来我国推行预算绩效管理的重点工作,但在当前的实践中,依然存在预算绩效目标设置不科学,与部门战略规划、年度计划、重点工作任务衔接不够紧密的问题。建议借鉴英国经验和做法,着眼于与部门战略规划目标有效衔接来设置预算绩效目标,通过运用平衡计分卡、战略地图和关键绩效指标法等技术方法对部门战略目标进行具体化、明细化和可操作性的分解,从而将当前预算绩效管理的方向逐渐由以项目评价为主转变为以部门整体为主,助力部门整体战略目标的实现,增强预算绩效管理的针对性,发挥其最大作用和价值。
(三)加强预算绩效评价的过程管理,建立多方位多角度的绩效评价体系
英国政府预算绩效管理从部门战略目标分解、业务计划签订为起点,以运用绩效信息调整下一年度绩效目标为终点,形成了一套闭环管理的运行体系。而绩效评价的过程是将内部自评与外部评价相结合的过程,既有部门对自身工作的评价总结,又有外部审计的绩效分析,还有预算责任办公室的宏观评估,构建了多方位多角度的绩效评价体系。我国预算绩效评价过程和评价体系也应积极借鉴英国经验而持续丰富。当前我国预算绩效评价主要包括部门自评、第三方机构评价和财政部门组织的重要支出活动绩效评价。目前中央政府各部门对绩效目标的自评已实现了全覆盖,但碍于自评结果作为预算申请、安排的重要基础,因而往往出现抬高自评分数、评价结果不够客观真实的情况,自评工作质量不高。这需要一方面完善部门绩效自评机制,从正向积极引导各部门主动运用绩效管理工具提升本部门管理水平。另一方面,加大财政部门重要支出活动绩效评价和第三方评价的力度,完善内部评价与外部评价相结合的机制。同时,持续加大外部审计对绩效信息的关注和分析,与财政部门绩效评价形成合力,共同提高预算绩效管理水平。
(四)完善绩效信息公开机制,拓展预算绩效评价结果运用方式
绩效信息的透明和公开一直是英国政府预算绩效管理所坚持的原则,通过财政部门官网公布各部门的绩效指标和相关数据并定期更新,以数据集的形式供公众查阅,以便公众及时掌握政府各部门的支出进度和资金使用效率。这相当于是政府各部门与公众签订了一份“责任状”,有助于公众的参与、监督和评价,也倒逼政府部门提升绩效目标和指标编制质量、自评信息的真实有效。公开绩效评价信息本身也是一种绩效评价结果运用的方式,英国政府对绩效评价结果的运用也更多的是侧重通过公开绩效信息、分析绩效信息、运用绩效信息调整战略目标和行动策略,提升政府效能。有鉴于此,我国也应持续完善绩效信息公开机制,强化各部门绩效信息数据互通和对接,加大绩效信息公开力度,建立覆盖绩效目标、评价过程、评价结果的全公开链条,从而提升公众参与度和财政透明度。结果运用关乎绩效管理的生命力,我国预算绩效管理应积极拓宽评价结果运用方式,在建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制的基础上,侧重对绩效评价结果进行分析,及时向被评价部门反馈绩效评价信息,促进其绩效改进。
责任编辑 喻胜强
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