时间:2019-10-23 作者:乌兰 作者单位:内蒙古大学公共管理学院
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摘要:
近年来,内蒙古认真落实国家脱贫攻坚决策部署,结合地区旅游资源优势,大力推进乡村旅游扶贫,加大乡村旅游扶贫投入,创新乡村旅游扶贫模式,调动农牧区贫困人口参与乡村旅游扶贫的积极性,促使贫困农牧区脱贫工作取得显著成效。截至2016年底,全区57个国贫、区贫旗县的294个村(嘎查)从事旅游业,共有农业与乡村旅游点597家、乡村旅游接待户4317家,接待游客约3000万人次,营业收入达20亿元,有3.5万贫困人口通过旅游实现脱贫,占2016年全区脱贫人口24万人的14.5%。2018年制定的《内蒙古自治区旅游扶贫三年行动计划(2018—2020)》中提出,3年内将推出200个旅游扶贫示范项目,以示范项目创建为抓手,推进旅游扶贫工作,带动贫困人口稳定脱贫。在当前打赢脱贫攻坚战的关键时期,如何加大财政的支持力度,以农牧区旅游业促进精准扶贫、精准脱贫,改善农牧民生产生活条件,促进农牧民生活富裕,是值得研究的重要课题。
财政支持乡村旅游扶贫面临的问题
(一)财政资金投入难以弥补乡村旅游扶贫资金缺口。长期以来,内蒙古农牧区基础设施欠账太多,建设滞后。随着农牧区乡村旅游扶贫工作的深入推进,资金缺口不断增大,现有财政投入无法满足农牧区乡村旅游区基...
近年来,内蒙古认真落实国家脱贫攻坚决策部署,结合地区旅游资源优势,大力推进乡村旅游扶贫,加大乡村旅游扶贫投入,创新乡村旅游扶贫模式,调动农牧区贫困人口参与乡村旅游扶贫的积极性,促使贫困农牧区脱贫工作取得显著成效。截至2016年底,全区57个国贫、区贫旗县的294个村(嘎查)从事旅游业,共有农业与乡村旅游点597家、乡村旅游接待户4317家,接待游客约3000万人次,营业收入达20亿元,有3.5万贫困人口通过旅游实现脱贫,占2016年全区脱贫人口24万人的14.5%。2018年制定的《内蒙古自治区旅游扶贫三年行动计划(2018—2020)》中提出,3年内将推出200个旅游扶贫示范项目,以示范项目创建为抓手,推进旅游扶贫工作,带动贫困人口稳定脱贫。在当前打赢脱贫攻坚战的关键时期,如何加大财政的支持力度,以农牧区旅游业促进精准扶贫、精准脱贫,改善农牧民生产生活条件,促进农牧民生活富裕,是值得研究的重要课题。
财政支持乡村旅游扶贫面临的问题
(一)财政资金投入难以弥补乡村旅游扶贫资金缺口。长期以来,内蒙古农牧区基础设施欠账太多,建设滞后。随着农牧区乡村旅游扶贫工作的深入推进,资金缺口不断增大,现有财政投入无法满足农牧区乡村旅游区基础设施和公共服务设施建设对资金的需求。目前,全区只有57%的高A级景区通二级以上公路,国家贫困旗县开通客用班车的自然村比重仅为75.6%,农牧区公共交通体系不完善。旅游基础设施资金和公共服务设施投入不足,直接影响到乡村旅游业的发展。
(二)乡村旅游扶贫财政资金使用效率不高。旅游扶贫财政资金使用效率反映的是财政资金投入与产出或成本与收益之间的对比关系。内蒙古很多优质乡村旅游资源都分布在边远地带、交通末梢,旅游开发投入成本高,回报不确定,与不断加大的财政投入水平相比,乡村旅游扶贫的产出和成果水平不尽人意,没有很好地发挥出财政资金应有的效力。一些农牧区开展的旅游项目过度追求短期经济利益,导致旅游扶贫资金粗放式投资,给草原生态带来了破坏,不仅造成资金使用和配置效率低下,而且带来了负效应,不利于贫困农牧区的可持续发展。此外,农牧区各种资源未能有效利用和整合,重复建设多,加之真正能参与到旅游扶贫项目的农牧民不多,很难发挥旅游扶贫的“造血”功能。
(三)财政资金引导社会资本投入乡村旅游扶贫作用有限。乡村旅游扶贫庞大的资金需求仅靠有限的财政资金很难完成乡村旅游扶贫的目标。目前促进乡村旅游扶贫政策缺乏灵活性,财政资金很难发挥带动社会、企业投资的杠杆效应,乡村旅游扶贫投融资渠道不畅问题突出。在农牧区很多地方乡村旅游发展所需资金靠农牧民自筹,简单搭建几间房或蒙古包,从事“农家乐”“牧家乐”“林家乐”,接待能力不足,贫困人口受益有限,扶贫减贫效果不理想。
(四)旅游扶贫财政资金管理有待加强。2017年以来,内蒙古相继出台的《财政专项扶贫资金管理办法》《财政专项扶贫资金绩效评价办法》等政策文件强化了各项财政专项扶贫资金的使用和管理,但是就旅游专项扶贫资金管理而言还存在不少问题。一方面由于乡村旅游扶贫财政资金是依托项目拨付的,但是在农牧区特别是牧区,旅游扶贫项目具有显著的“小、散、多”的特征,这给资金的分配和管理带来了一定的难度。部分农牧区的旅游扶贫项目未能及时启动,部分项目进展比较缓慢,都影响到了资金的使用效益。另一方面还有一些旗县截留挪用旅游专项扶贫资金,导致扶贫资金流出乡村旅游扶贫领域。另外,由于农牧区乡村旅游扶贫项目监督机制的缺失,项目资金使用的合理性、合法性无法得到保证,扶贫资金损失浪费现象也比较突出。
促进财政支持乡村旅游扶贫的对策建议
(一)加大对乡村旅游扶贫的投入力度。在积极争取中央财政专项扶贫资金的同时,各级地方政府要加大对乡村旅游业的投入力度,以便为农牧区乡村旅游扶贫的顺利推进提供持续稳定的资金保障。一是要对旅游基础设施和公共服务设施加大投入。改善旅游基础设施,提升旅游公共服务水平,打通旅游发展的“最后一公里”,加快补齐贫困农牧区基础设施短板,提高旅游区的可进入性。二是集中财力支持具有一定影响和经济拉动效应较强的乡村旅游项目,提升项目层次,同时兼顾农牧民脱贫致富且具有示范性的“农家乐”“牧家乐”“林家乐”等个别特色小型项目,为其解决资金瓶颈问题。
(二)提高乡村旅游扶贫财政资金效益。一是要赋予贫困旗县更充分的资源配置权,加强乡村旅游扶贫财政资金与其他涉农涉牧资金的整合,形成资金合力,确保资金投向乡村旅游扶贫项目上,提高资金的使用效率和效益。二是扶贫资金分配和扶贫项目选择过程中要更多地关注贫困农牧民反贫困能力的提升,在乡村旅游扶贫中构建农牧民参与机制,充分调动农牧民参与旅游扶贫的积极性和主动性,通过补偿、入股、就业创业等多种方式让贫困农牧民真正获利、增加收入,提高旅游扶贫效率。
(三)提升旅游扶贫财政资金的引导能力。发展乡村旅游来带动农牧民脱贫致富仅靠财政资金投入远远不够,要构建政府主导、市场推进、社会协同、村民参与的贫困治理体系,以公共财政投入为引导,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用,吸引更多社会资金和民间资本投入到乡村旅游业发展中,为乡村旅游扶贫拓宽融资渠道。例如,可以通过PPP模式,引导企业资金投资乡村旅游基础设施。还可以通过贷款贴息、以奖代补等方式带动企业培育一批草原旅游、沙漠旅游、森林旅游、湿地旅游等示范性经营项目,让贫困农牧民以多种方式参与进来,形成利益联结共同体。多元化、多层次、多渠道投入机制的构建不仅能够缓解财政压力,满足乡村旅游发展资金需要,更能实现乡村旅游发展和脱贫攻坚双赢。
(四)加强乡村旅游扶贫财政资金的管理。在乡村旅游扶贫资金分配上,要将资金更多地分配到全国乡村旅游扶贫重点村,结合各地旅游资源的禀赋,因地制宜地选择既能保护生态环境、又能带动贫困农牧民脱贫致富的项目上。采用竞争性的分配机制,在绩效考核的基础上,优先支持脱贫效果好、资金使用规范的乡村旅游项目,提高资金的配置效率。在乡村旅游扶贫资金使用上,要建立精细化资金管理制度,规范乡村旅游扶贫项目的审批,对于已经批复的乡村旅游扶贫项目,按照预算安排加快资金拨付速度,以便贫困农牧民尽早参与到乡村旅游业中。在乡村旅游扶贫资金监管上,不仅要强化主管部门的监管责任,更要构建起多元化的监管机制,让贫困农牧民参与其中,从而确保扶贫资金落到实处,避免截留挪用。
【本文为国家社会科学基金项目“民族地区精准扶贫财政政策绩效评价及优化对策研究”(项目批准号:17BMZ095)、内蒙古社会治理与创新研究基地重点项目“内蒙古财政扶贫资金绩效评价研究”(项目批准号:2016ZJD027)阶段性成果】
责任编辑 张小莉
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