时间:2019-10-23 作者:孙长富|吴梅英|卢奋卿 作者单位:山西省财政厅
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摘要:
部门决算是各级财政部门和预算单位在预算执行年度终了,依据《预算法》开展的一项基础性工作,决算数据分析应用是体现部门决算工作价值的核心所在。当前,面对加快建立现代财政制度的总体目标,应对大数据时代来临的新挑战,部门决算需要开拓分析应用的新思路和新方向。开展大数据时代部门决算分析应用,要在加快建立现代财政制度总体目标指引下,让分析应用成为引领新时代部门决算发展的主动力,着力实现部门决算工作的“三大转变”,即从“数据编制”向“分析应用”转变、从“静态反映”向“动态监控”转变、从“被动统计”向“主动预测”转变。
大数据时代部门决算分析应用面临的困难与挑战
(一)数据有较好的延续性,但时效性不足。部门决算在报表体系、主要指标填报口径和编报主体等方面保持相对稳定,不同年度之间的部门决算数据延续性、可比性较强,有利于对同质性分析目标、同类型部门单位进行跨年度、分地区的对比分析。但是,部门决算是在每一预算年度终了编制的年度数据,一省的部门决算数据要到下一年度5月份左右才可以编制完成,相对滞后的编制完成时间,决定了部门决算数据时效性不足,在客观环境与工作要求不断变化的情况下,距满足财政动态...
部门决算是各级财政部门和预算单位在预算执行年度终了,依据《预算法》开展的一项基础性工作,决算数据分析应用是体现部门决算工作价值的核心所在。当前,面对加快建立现代财政制度的总体目标,应对大数据时代来临的新挑战,部门决算需要开拓分析应用的新思路和新方向。开展大数据时代部门决算分析应用,要在加快建立现代财政制度总体目标指引下,让分析应用成为引领新时代部门决算发展的主动力,着力实现部门决算工作的“三大转变”,即从“数据编制”向“分析应用”转变、从“静态反映”向“动态监控”转变、从“被动统计”向“主动预测”转变。
大数据时代部门决算分析应用面临的困难与挑战
(一)数据有较好的延续性,但时效性不足。部门决算在报表体系、主要指标填报口径和编报主体等方面保持相对稳定,不同年度之间的部门决算数据延续性、可比性较强,有利于对同质性分析目标、同类型部门单位进行跨年度、分地区的对比分析。但是,部门决算是在每一预算年度终了编制的年度数据,一省的部门决算数据要到下一年度5月份左右才可以编制完成,相对滞后的编制完成时间,决定了部门决算数据时效性不足,在客观环境与工作要求不断变化的情况下,距满足财政动态管理和实时分析等需求方面有一定距离,这是制约部门决算实际应用能力的一大“短板”。
(二)数据有较好的全面性,但明细化程度不够。部门决算数据的统计全面性较好,除单位预算执行情况和财务状况以外,还包括人员、机构、资产负债、非税收入征缴等数据,指标涵盖范围较广,可以满足不同角度和需求的分析需要。但是,受报表反映功能、数据承载能力、财务核算基础等诸多因素的限制,部门决算数据的纵深度、明细度略显不足,在分析过程中探求和锁定问题原因需要结合其他数据来源或是做进一步的实地调查,这也是一般统计报表共同的不足点。在2017年度部门决算编制中开展的按经济分类科目试编具体项目支出工作,即是提高部门决算明细化程度的具体举措。
(三)数据微观应用能力较强,但汇总数据缺乏共识度。从微观层面来看,部门决算可以向下延伸到一个具体的基层预算单位,可以较全面地把握一个部门或单位的预算安排情况、年度收支规模、主要支出内容等,便于通过分析该部门或单位预决算差异、结转结余规模、收入来源结构等,找出该部门或单位财政财务管理中存在的不足,也可以为提高该部门或单位预算编制的科学性提供参考。从宏观层面来看,以地区为节点的部门决算汇总数据还缺乏共识度,当前各级领导习惯于站在财政角度、以财政数据为基准掌握情况,通常关注的主要是财政收支规模及特点,通过财政收支规模来考察一个地区的经济社会发展程度,而部门决算汇总数据则处于尴尬位置,虽然部门收支与财政收支有很高的关联度,得到的关注却较少。同时,由于统计口径和编制主体不一致,部门收支与财政收支差异较大,部门决算汇总数据利用率较高的也主要是“一般性支出”“三公经费”“会议费”“培训费”等一些重点经济支出,其余汇总数据利用率较低。
明确大数据时代部门决算分析应用的工作思路
综上所述,一方面,部门决算数据是年度性的,包含的数据信息相对比较丰富,但客观上尚不具备大数据所要求的“海量、实时、快速”的特点。另一方面,部门决算数据特点决定了分析应用的微观性好于宏观性,即部门、单位层面的应用效果优于地区层面。同时,满足对比性分析能力强,满足实时性管理能力弱。因此,在大数据时代开展部门决算分析应用,不能简单地套用、模仿、复制大数据分析的概念,精髓是要学习、借鉴和树立大数据分析应用的创新理念,来指导大数据时代的部门决算分析应用工作,着力实现部门决算分析应用的“二升二转”,即分析能力和手段的提升、分析思维和方式的转变。应在着眼加快建立现代财政制度的总体需要、巩固和弘扬传统分析应用成果的基础上,从加强部门决算自身建设、加快推进信息化进程、吸收引入其他经济财政数据和探索采用新的分析方法等方面综合施策,紧密结合财政财务管理需要,加强部门决算与财政、经济数据的关联度分析,从“服务预算编制和决策需要、反映政策实施效果、规范财政财务管理”等方面,将部门决算有机融入财政财务管理链条,发挥好部门决算在财政财务“闭环管理”中的作用。
从总体思路来讲,大数据时代的部门决算分析应用要把握好“三个关系”:一是继承与创新的关系。在财政改革持续推进中,财政财务管理重点是一以贯之的,因此,部门决算传统分析中好的经验、成果要不断巩固、继承。创新是用新思维、新视角、新方法来分析、解读部门决算数据,进而发现新情况,提出新观点,但不应一味求新、为新而新,使创新脱离实际,难以实现。二是短期与长远的关系。要实事求是地规划短期与中长期分析应用目标,短期目标要循序渐进,重视微观与宏观相结合,重在开拓新思路、引入新方法;长期目标应与现代财政制度建设和信息化发展相适应,重在目标的可行性,但是可以适度超前。三是分析与应用的关系。要树立问题导向意识和服务财政财务管理意识,数据分析要服务于实际工作,分析只是阶段性成果,重点是在分析基础上解决问题、规范管理,这才是应用的真正内涵。
大数据时代部门决算分析应用的实施步骤
按照上述总体思路,大数据时代部门决算分析应用应明确“三大目标”,即“服务决策、检验成效、规范管理”,探索实施以下“三步走”规划:
(一)以新思路、新方法探索传统分析新方向。以部门决算历史数据开展的传统分析,是部门决算分析应用的基础,必须在有效继承的基础上探索创新,重点在于拓展新思路与应用新方法。
从思路来讲,部门决算分析要紧紧围绕服务提高政府现代治理能力,加快建立现代财政制度的总目标,发掘新的分析点。一是关注财政管理形势,为深化财政体制改革服务。如通过对县级收支的分析,检验上级财政财力下倾政策的实施效果,县级“吃饭财政”现象是否有所缓解等。二是关注政府职能转变,为机构改革服务。如按照综合预算的管理要求,分析预算单位非财政拨款资金,为事业单位改革提供依据。三是关注财政管理重点,为提高资金使用效益服务。如分析部门净资产、项目资金等的构成与变动,为开展存量资金管理与绩效评价等服务。四是关注预算单位资产负债管理,为加强成本效益管理服务。如分析预算单位国库集中支付制度下银行存款逆向增加、往来项目持续扩大等,进一步强化预算单位风险防控、成本效益管理。五是关注预算管理进程,为科学编制预算服务。如通过分析预决算差异,从微观层面研究加强预算管理,提高预算编制科学化的措施。在具体分析时,要着重利用信息分析平台,提高数据的挖掘整理能力;要利用统计和计量经济学等分析方法,提高数据的信息反映能力;要注重结合其他经济财政数据,提高数据的关联分析水平。
(二)以信息技术发展为契机,探索实现部门决算的管理职能。从当前信息技术发展进程看,实现部门数据由账到表自动提取是完全可行的,从更高层次来看,打通预算编制、国库集中支付、财务核算、决算之间的关联,实现财政财务管理系统的共享共通,实现一笔资金从预算下达、执行、财务核算到年终决算的全流程自动化,并可以逆向查询,从决算追溯到会计账簿、凭证、预算指标等,也是可行的。在此基础上,实现定期由财务核算按决算格式提取决算数据的“实时决算”将成为可能,由此就可以有效弥补部门决算数据时效性不足的“短板”,适应当前财政财务动态管理的需要,在更高层次上为部门决算分析应用拓展新空间。部门决算可以在预算年度内,作为对部门或单位预算执行和财务管理进行预警或监控的依据,便于各级各部门及时采取制止或是督促措施,也更有可能与预算绩效管理工作结合起来,部门决算在统计功能之外,有可能在日常财政财务管理中发挥作用。
在此,需要澄清一个误解,如果满足了“实时决算”的条件,各级各部门可以及时掌握部门或单位的预算执行情况和财务状况,年终部门决算还有没有必要?答案是肯定的。一方面,部门决算依据《预算法》开展,从法律角度讲,是部门或单位年终必须完成的重要工作;另一方面,日常财务信息是分散在会计账簿、会计凭证中的,即使通过财务报表,了解到的信息也不够完整,而部门决算报表则具有较强的信息归总和综合反映能力,从实际意义讲,技术进步不仅不会削弱部门决算报表,反而会促进部门决算更有条件发挥自身优势。
(三)以历史数据为基础,探索部门决算信息预测功能。在掌握历史信息的基础上,对未来情况进行预测,是大数据分析的重要内容,部门决算也应当在预测方面进行大胆探索。由于预测本身具有难度高、不确定性大等特点,现提出一些设想。一是模型构建影响因素。部门收支刚性较强,受政策、预算等因素的影响更大一些,因此,以部门决算数据为基础实施预测,预测模型要充分考虑到政策因素及预算安排情况。二是探索应当由“点”开始。由于部门职能、运行特点的差异性,不同部门收支变化规律不尽相同,将各部门不同的影响因素体现到一个预测模型中,实现对一个地区整体情况的预测难度较高,因此,结合财政财务管理重点,选取部分重点部门或项目,实行定制化、有针对性的重点预测,可行性更高一些。
大数据时代的部门决算分析应用“三步走”规划是互为补充、互相促进的。一是通过分析部门决算历史数据得到的信息,对预判以后年度各地区、部门情况有重要的参考价值。比如,在没有重大政策性变化的前提下,从以前年度各地区人员类支出、运转性支出情况,可以预判以后年度两项支出的规模或是占本地区部门支出的比重,有助于在充分考虑两项支出的情况下,合理判断财政支持本地区经济社会发展的能力。二是如果能够实现“实时决算”,即可为实施预测提供更及时、更翔实的基础信息。三是能够对重点部门或项目实施预测,预测数据可以作为当期管理的控制性或预警性指标,进一步促进发挥部门决算在管理方面的职能,同时也可以为财政编制中长期部门规划提供信息支持。
责任编辑 韩璐
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