时间:2021-10-22 作者:于雯杰 中国财政科学研究院
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摘要:
党的十九大报告提出,要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。政府预算的公开与透明,既是现代财政制度的基本特征,也是现代国家治理的题中之义。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明,是现代预算制度的核心内容。政府预算报告是政府预算管理制度的直观表现方式,是反映政府政治经济决策的“一面镜子”,同时也是政府最重要的政策文件之一。它通过对政府管理活动的核心——财政收支活动进行总结和展望,能够折射和反映出政府部门所从事的所有公共管理活动。
政府预算报告的功能定位
起草政府预算报告之前,首先要明确政府预算报告的功能是什么,通过政府预算报告想要达到什么样的目的。功能定位不同,受众不同,预算报告的内容和形式也大不相同。
(一)政府预算报告是国家经济行动计划的直观展示。政府预算报告首先是一份政府的政策报告,反映了国家重大决策部署和方针政策走向及其配套的资金配置。政府预算报告同时还是一份政府的财务报告和财务支出计划。随着政府活动领域的不断拓宽,政府预算内容也不断增加。政府预算管理制度为政府制定公共规划和提供公共服务提供了方法和手段,保证国家有限的资金得到合理有效的...
党的十九大报告提出,要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。政府预算的公开与透明,既是现代财政制度的基本特征,也是现代国家治理的题中之义。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明,是现代预算制度的核心内容。政府预算报告是政府预算管理制度的直观表现方式,是反映政府政治经济决策的“一面镜子”,同时也是政府最重要的政策文件之一。它通过对政府管理活动的核心——财政收支活动进行总结和展望,能够折射和反映出政府部门所从事的所有公共管理活动。
政府预算报告的功能定位
起草政府预算报告之前,首先要明确政府预算报告的功能是什么,通过政府预算报告想要达到什么样的目的。功能定位不同,受众不同,预算报告的内容和形式也大不相同。
(一)政府预算报告是国家经济行动计划的直观展示。政府预算报告首先是一份政府的政策报告,反映了国家重大决策部署和方针政策走向及其配套的资金配置。政府预算报告同时还是一份政府的财务报告和财务支出计划。随着政府活动领域的不断拓宽,政府预算内容也不断增加。政府预算管理制度为政府制定公共规划和提供公共服务提供了方法和手段,保证国家有限的资金得到合理有效的利用,也有利于充分发挥财政资金的使用效果,而政府预算报告则为评价政府公共管理活动的效率和成果提供了成本记录或者标准。
(二)政府预算报告是政府公共管理活动的公示媒介和互动渠道。政府预算编制审批、执行、监督与决算过程,就是政府按照公众要求,拿公众的钱办事的过程,也是政府在此过程中接受市场与公众约束与监督的过程。政府活动通常非常复杂,无论是社会公众还是政府内部人员往往不能全面了解政府活动。因此,就需要通过政府预算报告来对政府活动进行概括和说明。通常情况下,政府预算报告涵盖内容十分广泛,有时为了更加精准地表达报告的内容,预算报告不得不使用专业化的工具和术语,但预算报告必须要让公众看得懂、了解得透彻,所以政府预算报告的基本要求就是可理解性。
(三)政府预算报告是行政部门和立法部门之间的权力制衡工具。政府预算制度最早是在英国建立和发展起来的,后来,西方国家很快都建立了自己的政府预算制度。政府预算报告的草案完成后,要递交给权力机构,要向权力机构进行说明,再由权力机构进行商讨、修改、投票表决和批准。一旦得到了权力机构的通过,预算报告就变成了法律文件,任何人都必须遵守,以保证国家财税权力不被滥用。在不同的国家,行政部门和立法部门之间的制衡模式也不尽相同。在有的国家,立法部门具有无限权力,可以对预算草案中的财政收支进行增减,例如菲律宾。在有的国家,立法部门具有有限权力,其对财政收支的增减具有一定的上限或者约束,例如在英国和法国,立法部门没有权力提出增加财政支出的要求;在德国,立法部门虽然有一定的修订权力,但必须得到行政部门的认可。还有一种折衷模式,就是允许立法部门对财政收支做出修改,但同时要提出重新恢复预算平衡的方案,而且该国总统对立法部门的修改意见具有否决权,典型的国家就是美国。
(四)政府预算报告是政府参与国家治理的重要工具。预算是一种计划和统筹,是将各种相关利益、条件和因素都考虑周全的、有效的社会经济管理办法。通过制定年度收支总目标和分项目的目标,预算报告可以成为一年内政府财政经济活动的纲要和指南。同时,预算中还要考虑社会中的主要矛盾和主要任务,并就这些矛盾和任务按照优先顺序进行安排,随着预算管理制度的逐渐健全,政府预算越来越体现出国家宏观经济管理和调控的思想,成为政府参与国家治理的重要行动工具。
完善我国政府预算报告编制的建议
伴随着我国财政管理体制的逐步完善,政府预算报告在编制、起草和发布方面有了突破性的进展,各级政府关于预算公开的推进也取得了明显成效,在2018年的政府预算报告中体现尤为明显。但相较于国家治理现代化以及现代财政制度的要求,我国政府预算报告的编制仍需进一步改进和完善。
(一)在国家治理框架下充分认识政府预算报告的重要性。政府预算报告的重要性具有多重维度的诠释。首先,政府预算报告一方面是政府和全国人大代表之间就全国财政相关问题的沟通媒介,是政府、社会、市场等国家治理主体共同参与、实现全民共治的重要表现;另一方面还是全世界了解中国财政运行状况和预算管理制度的工具和手段。其次,政府预算报告是国务院领导下的政府行政部门向社会公众展示其对党中央决策部署、大政方针的贯彻和落实情况的参照标准。此外,也是向社会传播正能量和正面信息的重要渠道,体现整个社会的前瞻性。因此,要提高政府预算报告的政治站位,在报告中突出政府的政策目标和工作重点,在国家治理的框架下将国家大政方针与政府财政收支计划紧密结合。
(二)加强政府预算报告对政府工作报告的支撑作用。政府预算报告是对政府工作报告的重要支撑。政府工作报告中列出的施政方针和改革举措,都应该在预算报告中有所体现。政府预算报告不是财政部门的财务报告,评价预算好坏的标准是看其是否与政府的支出计划密切相连,预算报告能否清晰明确地反映出相关财年的主要政策目标和相关的支出计划。例如我国香港特区的预算报告开头就有对《政府施政纲领》中重大决策的列举,并说明为了贯彻这些施政方针在财政方面将会有哪些措施安排。因此,政府预算报告在编制时应与政府工作报告的衔接更加紧密,在资金安排说明上更加细化。
(三)充实完善政府预算报告的内容。中央政府的预算报告反映的是全国一切重大决策部署和与之相关的支出计划,从理论上讲应当涵盖政府的所有活动,以提高国家财政政策的连续性,防范公共风险的发生。2014年我国颁布的新预算法规定了各级人民代表大会对预算草案的初审的八项重点内容,例如预算安排对国民经济和社会发展的方针政策的落实情况等。因此,在预算报告的起草过程中应该对这八项内容有所侧重。同时,要提高部门预算绩效指标的细化程度,使每一笔财政资金的使用预期效果一目了然,从而提高财政资金的使用效率。
(四)加强与立法机构及社会公众的沟通机制。财政部门的职责是“为国理财,为民理财”。预算编制部门不仅在每年预算报告编写完成后,需要向人大和公众公开发布并征求意见,而且在预算编制的整个过程中都应该加强与公众和人大代表的沟通,预算报告不能“闭门造车”,而应该通过实地调研或者召开座谈会等形式,“敞开大门”听取意见。征求意见的范围可以根据实际情况来选择,形式也可以多样化,但这种沟通机制必须要建立。在征求意见后,还要尊重和重视这些意见建议,及时给予反馈,并在预算报告中予以体现,使预算报告真正体现人民的意志。
(五)增加政府预算报告的透明度和公开程度。我国政府预算报告的内容、公开程度和易读性等方面虽然每年都有新的进展,而且预算内容的披露详细程度也逐年提高,但预算信息的透明度仍然有很大的改进空间。财政资金“取之于民,用之于民”,用的效果如何还应该“告知于民”。尤其是一些重点支出和重大投资项目的预算安排,应当予以公开并接受人大代表和社会公众的监督。例如我国香港特区的预算案中列出了每项重大投资项目的具体受益者数量,公众能够很容易地从绩效角度判断预算内容的投资收益;德国虽然没有实行绩效预算,但每年的预算草案中都会有关于重大建设投资项目的专门说明。今后,我国预算编制部门应当通过政府预算报告这个载体主动回应人大代表和社会公众关注的重点和热点,减少因信息不透明、解读不全面造成的对政府预算报告质量的负面评价。
(六)提高预算管理能力。政府预算报告能够通过全国人大的审查并不是预算编制的最终目的,预算报告的编制只是整个预算管理制度的一个环节。通过落实相关政策,让人民群众感受到实实在在的受益,并促进国家治理体系的现代化,才是国家预算管理制度的最终目的。因此,在规范预算编制的同时,还要加强预算执行,防止挤占挪用经费。要认真清理不合理的收支,“以清理促公开,以公开促规范”,自觉接受社会监督,努力改进工作,提高财政资金的使用绩效。
责任编辑 张小莉
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