时间:2019-10-22 作者:乔慧 财政部国际财经中心
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摘要:
3月17日,美国政府宣布联邦债务总额突破21万亿美元,再创历史新高。自特朗普执政以来,联邦债务规模大幅增长,并将在未来3年达到25万亿美元。鉴于美国在全球经济和金融体系中的核心地位,债务规模上升不仅加大了美国国债的安全性风险,挤压了美国宏观政策空间,也为全球经济增长和金融稳定带来了潜在风险和不确定性。
美联邦政府债务现状
(一)国债规模创历史新高且增势不减。根据美国财政部最新数据,美国债规模已达21万亿美元,国债总额GDP占比由全球金融危机前的64.6%增至当前的107%,远超60%的国际公认安全标准。从2016/17财年(至2017年9月30日)数据看,联邦政府财政赤字GDP占比3.5%,公共债务余额GDP占比76%。可以预见,特朗普的减税法案、万亿美元基建计划和增加军费等政策将进一步扩大财政赤字和债务规模。
美国财政部预测,2018年美联邦政府将新增债务9550亿美元,接近2017年的两倍,为6年来最高;2018/19财年联邦财政赤字将增长31%,至8730亿美元。CBO(美国国会预算办公室)预计,2027年美国公共债务GDP占比将达99%,若综合考虑其他因素,这一比例将升至109%,超过二战后创下的106%的历史纪录。
(二)国债付息压力吞噬经济增量。巨...
3月17日,美国政府宣布联邦债务总额突破21万亿美元,再创历史新高。自特朗普执政以来,联邦债务规模大幅增长,并将在未来3年达到25万亿美元。鉴于美国在全球经济和金融体系中的核心地位,债务规模上升不仅加大了美国国债的安全性风险,挤压了美国宏观政策空间,也为全球经济增长和金融稳定带来了潜在风险和不确定性。
美联邦政府债务现状
(一)国债规模创历史新高且增势不减。根据美国财政部最新数据,美国债规模已达21万亿美元,国债总额GDP占比由全球金融危机前的64.6%增至当前的107%,远超60%的国际公认安全标准。从2016/17财年(至2017年9月30日)数据看,联邦政府财政赤字GDP占比3.5%,公共债务余额GDP占比76%。可以预见,特朗普的减税法案、万亿美元基建计划和增加军费等政策将进一步扩大财政赤字和债务规模。
美国财政部预测,2018年美联邦政府将新增债务9550亿美元,接近2017年的两倍,为6年来最高;2018/19财年联邦财政赤字将增长31%,至8730亿美元。CBO(美国国会预算办公室)预计,2027年美国公共债务GDP占比将达99%,若综合考虑其他因素,这一比例将升至109%,超过二战后创下的106%的历史纪录。
(二)国债付息压力吞噬经济增量。巨额债务加大付息压力,利息成本又推高债务规模,二者相互影响,使联邦政府债务如滚雪球般迅速扩大。2008—2015年,不计需要偿还的到期债务,美国名义GDP增量几乎被同期支付的债务利息全部吞噬。2016财年美国经济增速1.6%,债务利息GDP占比1.5%;CBO预计,2026年美联邦政府债务利息GDP占比将超3%。
随着美货币政策正常化进程有序推进,扩张性的财政政策与收缩的货币政策相组合,加大了融资成本,降低了经济效应。2018年以来,10年期国债收益率曾一度逼近3%。相关研究显示,货币当局如果在财政扩张时期提高名义利率,会明显降低财政乘数,单位财政扩张对经济的拉动力将大打折扣。如果经济增长不及预期,则巨额债务和赤字会进一步阻碍经济增长。
(三)债务上限制度的约束式微。随着美国财政失衡加剧,联邦政府支出对举债的依赖度与日俱增,“上限制度”对美国国债攀升的约束力日渐式微。1962年至今,美国修法提高“债务上限”已达90余次;全球金融危机以来,上调更加频繁。2010—2017年间上调“债务上限”8次,总额超8万亿美元。政府债务触及法定上限已成为美国一个周期性事件。特朗普执政后,先是力促国会上调债务上限,又于2018年2月份在国会通过暂停债务上限一年的决定,并表示对彻底取消债务上限持开放态度。美元的“国际信用本位”地位,使美国债务经济能够维持运行,决定了“债务上限”天花板还将屡屡被打破。
美联邦政府巨额债务的主要问题
(一)刚性支出占比过半,债务削减知易行难。债务问题的实质是财政收支失衡。美联邦政府的财政收支结构显示,其削减赤字和减少债务困难重重。从收入结构看,美联邦政府80%以上的财政收入来自个人所得税和社会保险税。而加剧的贫富分化、逐年下降的劳动参与率、经济畅旺却薪资不涨,以及迎合选民的减税政策,都在削弱这两大税基,导致财政收入增长缓慢。从支出结构看,美联邦政府财政支出包括法定支出、自主性支出和净利息支出。法定支出主要包含社会保障、医疗保险、医疗补助等;自主性支出包括国防支出和政府开支。法定支出和净利息支出为刚性支出,自主性支出需每年通过拨款法案授权,为弹性支出。2017财年联邦政府支出中,刚性支出占比70%,弹性支出占比仅30%;而在弹性支出中,国防支出占比过半。由于政治因素和人口老龄化导致社会福利开支增长,法定支出GDP占比持续上升。美联邦政府削减财政支出的操作空间主要是占比15%左右的非国防自主性支出。美国政府问责局报告预计,2030—2040年,联邦政府法定支出就将用掉当期全部财政收入。
(二)经济增速难赶赤字增速,债务规模不断累积。财政收支失衡根源在于经济增长动力不足,经济增速不及赤字增速。财政政策是刺激经济增长的重要手段,如能有效刺激经济产出,使产出增速超过赤字增速,则可降低赤字率和债务率;否则,财政赤字和债务增长互相强化,将拖累经济增长,加重债务负担。
20世纪90年代初,克林顿政府抓住信息技术革命契机,实现9年的经济高速增长,增速一度超过4%;9年内联邦政府债务增加近3万亿美元,但联邦财政由赤字转为盈余,债务GDP占比9年累计增长仅1.4%。2001年互联网经济泡沫破灭,美国经济增速跌至1%。此后,小布什政府尝试以房地产和金融业为经济增长主动力,推动经济增速最高达3.8%,却未能明显改善收支状况;金融危机以来,奥巴马实行扩张性财政政策带领美国走出危机泥潭,但财政负担进一步加重,2009—2013年联邦政府年均赤字率7.6%,年均债务增速约12%。
特朗普上任以来,美国经济增长势头向好,2017年全年经济增长2.3%。但特朗普减税和基建投资等法案推动联邦债务以更快速度增长:上任1年来,美联邦政府负债增长1万亿美元,财政赤字增加800亿美元至6660亿美元,赤字增速高达13.7%。纵观美国历史,联邦政府债务一直在小减大增中螺旋上升:寄望以经济增长减轻债务包袱,但一次次因战争和衰退背上更高债务,最终尾大不掉。
(三)“两党政治”难以出台系统性减债计划。美国经济政策长期服务于选举政治,两党之治难以出台并实施系统的、有连续性且负责任的财政政策和减债计划。共和党和民主党主张的联邦政府债务解决路径存在严重分歧。共和党看重国防开支,特朗普竞选承诺“让美国再次伟大”,其根本保障是“让美军再次强大”,以“力量促和平”战略遏制美国全球霸权下坡势头;同时,共和党主张削减社会福利和医疗保险并减税。民主党关注科研和医保等社会保障支出,主张对高收入群体增税,取消富裕人群税收优惠。而民粹主义的兴起进一步加大了利益重新分配的难度。联邦预算委员会官员表示:很多开支一旦发生就难以取消,美国已经永久性进入万亿美元赤字时代。在现行机制下,如没有外部力量倒逼,美联邦政府的债务问题还将持续发酵。
几点思考
(一)特朗普或就债务问题有所 举措。债务问题不仅会削弱美国面对下一场危机时的应对能力,而且会影响美债作为全球安全资本的地位。特朗普曾表示,将在两个任期内消灭美国巨额债务。2018年是特朗普税改实施首年,也是美国的中期选举年。在经济和政治双重压力下,特朗普或将采取一定措施应对债务压力。
首先是贸易和能源领域。特朗普或将出台更强硬和具有保护主义色彩的贸易政策来缩减贸易赤字,为国内经济增长和经济结构调整争取空间。能源也是特朗普上任以来优先发展的领域之一,特朗普或将进一步放松监管,扩大油气开采和出口。其次是医改、基建和金融。特朗普自上任伊始就主张废除“奥巴马医改”,以削减财政支出,为其他政策腾挪空间。2018年预计在医改方面有所行动。基建计划是特朗普的核心经济政策之一,在巨大的财政压力下,或将推出其他措施填补资金缺口。
(二)为全球经济格局带来新的不确定性。美国作为全球最大经济体和国际储备货币发行国,其经济走势和政策动向的外溢效应明显。由于赤字和债务问题随时可能成为特朗普被攻击的“靶子”,在对内政策空间有限,难以立竿见影的情况下,特朗普或选择将向外转移矛盾来缓和国内压力。例如频推贸易保护之举,将国内产业和就业问题归咎于主要贸易伙伴。或渲染外国威胁,不断扩大军费支出。可以预见的是,未来两党将就赤字和债务问题展开更为激烈的博弈,由此产生的政治经济风险可能给全球经济增长和金融稳定带来新的冲击。我国应继续跟踪美联邦政府债务问题发展,关注特朗普在有限财政空间内的宏观政策和两党就债务与赤字问题展开的政治博弈,提前防范好潜在的风险和不确定性。
责任编辑 张敏
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