时间:2019-10-22 作者:张绘 中国财政科学研究院
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摘要:
党的十六届三中全会提出要建立预算绩效评价体系,从中央到地方在绩效管理方面都做了大量积极有益的探索,尤其是十八大以来绩效管理的步伐进一步加快,在党中央批准的财税体制改革总体方案中专门就预算绩效管理做出了论述和部署。党的十九大报告提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。将对预算“全面实施绩效管理”提升到新时代中国特色社会主义思想的高度,为财政部门开展绩效管理指明了方向,意义重大,影响深远。应该说全面实施绩效管理成为财政部门今后很长一段时间的工作重点。
全面实施预算绩效管理的内涵
全面实施预算绩效管理以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共服务水平与质量等为目的,覆盖所有财政性资金和各级财政预算单位,涵盖绩效目标管理、绩效运行跟踪监控、绩效评价、结果及应用全过程的预算绩效管理体系。
全面实施预算绩效管理需做到“五个全”,即全口径、全过程、全周期、全层级、全方位。全口径预算绩效管理是指对所有财政预算资金开展绩效管理,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。全过程预算绩效管理是指将绩效理念贯穿于预算编制、...
党的十六届三中全会提出要建立预算绩效评价体系,从中央到地方在绩效管理方面都做了大量积极有益的探索,尤其是十八大以来绩效管理的步伐进一步加快,在党中央批准的财税体制改革总体方案中专门就预算绩效管理做出了论述和部署。党的十九大报告提出建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。将对预算“全面实施绩效管理”提升到新时代中国特色社会主义思想的高度,为财政部门开展绩效管理指明了方向,意义重大,影响深远。应该说全面实施绩效管理成为财政部门今后很长一段时间的工作重点。
全面实施预算绩效管理的内涵
全面实施预算绩效管理以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共服务水平与质量等为目的,覆盖所有财政性资金和各级财政预算单位,涵盖绩效目标管理、绩效运行跟踪监控、绩效评价、结果及应用全过程的预算绩效管理体系。
全面实施预算绩效管理需做到“五个全”,即全口径、全过程、全周期、全层级、全方位。全口径预算绩效管理是指对所有财政预算资金开展绩效管理,包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。全过程预算绩效管理是指将绩效理念贯穿于预算编制、预算执行和监督的预算管理全过程,对预算资金全程实施绩效管理,包括绩效目标管理、绩效运行跟踪监控、绩效评价、结果应用等,通过实现事前、事中、事后的全过程预算绩效管理使各预算绩效管理环节衔接更加紧密,管理闭环更加优化,从而实现绩效预算管理。全周期预算绩效管理是指绩效管理不仅关注当年预算资金支出效果,还应关注当年预算资金与跨年度预算资金、财政中长期规划之间的关系,全周期实施绩效管理。全层级预算绩效管理是指覆盖各级政府财政部门及预算部门,实现中央、省、市、县(区)、乡(镇)五级联动,将所有财政资金支持的预算部门和预算单位纳入绩效管理范围,横向到边,纵向到底。全方位预算绩效管理是指强化资金使用部门的责任意识,全方位推动预算部门和预算单位的绩效自评,从“要我评”到“我要评”,全面实现花钱必问效,无效必问责。
此外,预算绩效评价是全面实施预算绩效管理的重要内容,还应再实现“两个全”:全类型、全方式。全类型预算绩效评价是指预算绩效评价不仅包括年度项目支出、基本支出等点上的绩效评价,还应包括财政政策、重大项目全周期、部门整体支出等面上的绩效评价。全方式预算绩效评价是指绩效自评、重点评价、第三方评价相结合,形成一套完整、有效的绩效评价体系。
全面实施绩效管理地方实际操作层面存在难题
全面绩效管理作为有效管理财政预算资金,提高财政支出效率的重要举措,对于地方政府的财政支出管理有着非常重要的作用,然而地方政府对于预算绩效工作的操作还有一定难度。目前,从纵向来看,中央和省级层面的工作推动较为有力,但大部分市县预算绩效管理工作动力不足;从横向来看,东部和大部分中部省份工作卓有成效,但个别中部省份和部分西部地区工作仍然较为薄弱,有的省区甚至没有启动绩效管理工作。这就为全国范围内推动全面绩效管理带来了挑战,要真正实现全面绩效管理还需要制定一个长期规划。当前地方政府面临的实际困难主要体现在以下四点:
一是绩效评价的应用约束力不足。多数地方存在绩效评价应用形式不一,没有统一、标准化的应用模式,随意性、随机性较大,对预算管理的硬约束力较小。在实际操作过程中还存在预算与绩效“双软约束”的情况。
二是预算绩效管理规范性不足和质量不高。现行相关制度在预算绩效管理流程上基本明确,但具体操作上还没有统一的遵循,即缺乏规范的操作流程和标准。在具体工作中,各地采取的方法不一,非标准化、规范化操作势必会影响到绩效管理成果的科学性、权威性和公信力,预算绩效成果也缺乏应用基础,为全面实施绩效管理形成了障碍。
三是地方对预算绩效管理的定位、模式和工作重点难以把握。地方对预算绩效管理究竟是立足于宏观决策参考服务,还是立足于微观资金安排,如何解决好绩效与预算“两张皮”的问题把握不到位。由于预算绩效管理各地、中央与地方模式不统一,难以实现上下联动开展工作。当前预算绩效管理涵盖了项目支出、部门整体支出、转移支付支出、政策评价、制度评价、政府性基金评价、对上下级财政管理的综合评价等,将PPP、一般公共预算外的三本预算都纳入到评价中,地方没有形成统一的认识和安排,没有找准发力点,难以全力推进工作。
四是目前预算绩效管理技术条件不足。财政预算绩效管理工作开展的特殊性决定了需要指标体系、信息系统、专家以及独立第三方的支撑。而从目前的情况看,上述技术条件都不能满足地方实际工作的需要。第一,指标体系方面,财政支出的多样性决定了绩效评价指标的复杂性,各地自行设计指标体系会出现同一类指标多套指标体系的问题,比如各省差异较大,互相之间不可比,不能上下联动,评价结果也会大相径庭。第二,信息系统方面,预算绩效管理周期长、对数据信息需求量大且及时性要求高,迫切需要有信息系统支撑。第三,在专家及独立第三方方面,专家库不足,且各地专家力量和学术基础分布差异较大,外地专家又会增加评价成本。独立的第三方机构培育不足,政府采购相关规定在一定程度上影响到第三方参与绩效管理的灵活性。地方上推进预算绩效管理工作的技术支撑条件不足,直接影响到预算绩效管理的质量和时效。
地方政府全面推进绩效管理的路径选择
当前实施全面绩效管理急需要扩大绩效管理范围。全面实施预算绩效管理,需在一般性公共预算项目支出绩效管理的基础上,扩大绩效管理范围,进一步做好政府性基金预算、国有资本预算绩效管理;做好部门整体支出、财政政策绩效管理;做好中央和省级转移支付资金、县级财政收支综合支出的绩效管理等。全面实施绩效管理需进一步强化绩效成果应用,建立绩效目标和绩效评价结果与预算安排、政策调整挂钩机制,对不应安排的,坚决予以取消;对绩效不高的,督促及时改进;对绩效水平高的支出项目或预算单位,在资金安排或政策支持上予以倾斜。全面实施绩效管理应致力于建立绩效管理与中期财政规划、跨年度预算平衡机制之间的协同机制,建立能够落实中期财政规划的预算绩效管理体系,使每年度产生的预算绩效信息成为跨年度预算平衡和中期财政规划调整的依据。全面实施绩效管理需充分发挥人大、政协、纪检、审计、社会组织的联动机制,共同参与绩效管理,在全社会积极培育绩效文化,让社会公众了解、参与、投身绩效,实现政府绩效的社会监督。这对财政部门的相关工作和整个国家治理体系的提升都提出了很高的要求,这也是保障地方政府能依据党和中央实际意图有效推进全面绩效管理的基础。针对地方政府在实际操作和执行中遇到的困难,需要从以下四点加以改善:
一是进一步强化财政监督职能,尤其是对扶贫等重点领域资金使用情况的监督管理,提高财政资金使用绩效,并做好地方债务风险防控工作。建设绩效信息管理平台。为保障全面预算绩效管理高效实施,需加快全国统一联动的绩效管理数据和信息平台建设,强化绩效管理数据的整合,提高对绩效信息数据的处理能力,实现绩效信息管理平台分建共享机制,利用信息化手段有效提升财政监督水平,利用信息技术实时监控,将地方财政风险防范在可控范围内。
二是制定推进预算绩效管理工作的指导意见和工作规划。财政部应对各省预算绩效管理工作开展广泛调研,在此基础上,站在落实新预算法和推进改革的高度,制定并下发推进预算绩效管理工作的指导意见,明确工作发展方向、工作模式、工作重点,并对预算绩效管理成果应用做出明确规定。同时,制定预算绩效管理工作规划,明确工作目标和工作任务,统一推进步伐,确保预算绩效管理工作规范、有序、有效推开。此外,修改对各省市预算绩效管理工作考核办法,增强考核的引导性和针对性,促进地方工作深入开展。
三是完善预算绩效管理工作制度。针对预算绩效管理工作发展较快,缺乏基础制度支撑的问题,建议对《财政支出绩效评价管理暂行办法》进行修改完善,制定涵盖全过程预算绩效管理的制度办法,对预算绩效管理主体、对象、职责、流程、应用等加以明确,作为预算绩效管理工作的基本制度,全国统一遵循。同时,采取“1+X”的方式,制定包括绩效目标管理、绩效评价管理、信息公开管理、第三方管理等配套制度,细化预算绩效管理各环节流程和标准,规范预算绩效管理行为,提升工作质量,推进预算绩效管理工作深入开展奠定制度基础。
四是加快业务体系建设。为推动和保障全面预算绩效管理的顺利、有效开展,需研究制定全面实施预算绩效管理的指导性文件,细化工作要求和举措,健全预算绩效管理工作机制,推动中央部门和地方落实全面实施绩效管理要求,形成全面预算绩效管理的制度体系。财政部在已制定的共性指标体系框架基础上,进一步细化建立全国统一的绩效评价指标和标准体系,并逐年修订完善。此外,在专家库建设、第三方参与绩效管理等工作中,加强对地方工作的指导。
责任编辑 雷艳
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