时间:2019-10-22 作者:顾岳良 江苏省财政厅
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摘要:
新时代六位一体法治财政标准化管理,应当在大力培植并自觉运用系统思维、程序思维、底线思维、责任思维和创新思维等五个方面下大功夫、做大文章。这五大思维不仅涵盖了依法行政的整体概念、运行模式和公允价值,还体现了依法理财的法治信仰、法治思维和法治方式。只要保持足够的五大思维定力,就能避免出现法治失灵的尴尬局面,就能发挥公共财政“四两拨千斤”的作用。
在问题导向中坚持系统思维
多年来,面对收入增长乏力,项目实施进度偏慢,资金使用绩效欠佳,债务风险管控吃紧的严峻形势,江苏财政人以非凡勇气和匠人之心全力打造法治财政,在实施积极财政政策、推动供给侧结构性改革、支持科技创新和产业转型升级,以及增进民生福祉等方面取得了历史性突破,为加快实现财政治理体系和治理能力现代化提供了强大的法治保障。江苏财政首创的法治财政标准化管理,被认定为全省依法行政创新示范项目,荣获中国法治政府提名奖,得到了财政部的肯定和推广。但是,也有一些财政部门和干部在推进法治财政过程中,发现问题、认识问题、分析问题和解决问题的意识不够强,尤其是在排除内控障碍、补齐工作短板上,显得十分被动和无奈,法治并未成为财政管理的内生动力...
新时代六位一体法治财政标准化管理,应当在大力培植并自觉运用系统思维、程序思维、底线思维、责任思维和创新思维等五个方面下大功夫、做大文章。这五大思维不仅涵盖了依法行政的整体概念、运行模式和公允价值,还体现了依法理财的法治信仰、法治思维和法治方式。只要保持足够的五大思维定力,就能避免出现法治失灵的尴尬局面,就能发挥公共财政“四两拨千斤”的作用。
在问题导向中坚持系统思维
多年来,面对收入增长乏力,项目实施进度偏慢,资金使用绩效欠佳,债务风险管控吃紧的严峻形势,江苏财政人以非凡勇气和匠人之心全力打造法治财政,在实施积极财政政策、推动供给侧结构性改革、支持科技创新和产业转型升级,以及增进民生福祉等方面取得了历史性突破,为加快实现财政治理体系和治理能力现代化提供了强大的法治保障。江苏财政首创的法治财政标准化管理,被认定为全省依法行政创新示范项目,荣获中国法治政府提名奖,得到了财政部的肯定和推广。但是,也有一些财政部门和干部在推进法治财政过程中,发现问题、认识问题、分析问题和解决问题的意识不够强,尤其是在排除内控障碍、补齐工作短板上,显得十分被动和无奈,法治并未成为财政管理的内生动力。
实际上,问题就是事物的矛盾,问题就是时代的声音。法治,虽然不是包治财政通病的唯一灵丹妙药,但是,如果忽略了财政管理问题的纠葛纷争,弱视了财政收支矛盾的客观存在,那一定是自己的思维方式和行为准则出现了重大偏差,其后果自然是不可估量的。有些人简单地认为,只要巧妙应对指标内容或者突击应付考核督查,法治财政就一定能闯关成功。有些地方虽然连续多年获得了先进单位或示范称号,但财政资金和财政干部的“双安全”依然隐患重重,险象环生。究其原因,就是忽略了系统思维的自觉养成。
所谓系统思维,强调的是如何将自己想要达到的结果、实现的路径,通过对过程的优化和未来的影响进行反复地整体研究,并做出合理的逻辑判断。可以说,系统思维是在问题导向的前提下,主动研究提出一套解决问题、化解矛盾的目标方案,它能起到防微杜渐的作用。因此,必须大行调查研究之风,以法治的视野跳出财政看财政,从全局的角度列出问题清单,将系统思维融入标准化管理,既找准靶子又点中穴位,做到问题随时发现,矛盾就地化解,确保法治财政能够按照既定的时间表和路线图顺利实现。
在重大决策中涵养程序思维
财政是国家治理的基础和重要支柱,除了应当负责政府预决算的编制执行外,还需承担政府债务发放偿还、政府购买公共服务、提供社会公共产品、引导社会资金流向、优化社会资源配置等事关国计民生的重大决策管理,其地位和作用不言而喻。无论是从体现公平正义的角度出发,还是从增进民生福祉的情怀考量,财政机关在防范风险、精准脱贫和防治污染三大攻坚战中的“螺旋桨”作用是不可或缺的,财政资金在实施乡村振兴、健康中国和创新驱动发展战略中的“药引子”作用也是不可替代的,尤其是在撬动金融资本、民间资本和社会资本支持实体经济发展的“千斤顶”作用更是不可估量的。由此可见,财政重大决策应当与全面决胜小康目标的顶层设计和制度安排相吻合。
不少财政部门在资金改基金、无偿改有偿的创新实践中,对涉及重大事项决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的法定概念和职责范围界定不清,特别是落实公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和政府决定相结合的行政决策程序不规范、不正当,决策信息公开不及时、不透明。少数一把手的集体民主决策意识不强,“一言堂”的现象依然存在。甚至,个别干部因玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊而构成犯罪的屡见不鲜。法治财政标准化管理形同虚设。
程序是法治和人治的分水岭,程序正当是法律原则和法治价值的核心灵魂。如何把握程序与效率的客观矛盾,如何体现合法性与合理性的有机统一,这是法治财政应当解决的首要问题。财政部门在实施重大决策管理中,吃透产业政策,契合民生愿景,那是职业道德的最低要求,而追求合法在先、合理在后,或者是在合法性前提下寻求最大的合理性,这才是法律素养的最高境界。在重大决策中涵养程序思维,必须做到一切经过程序,一切由程序说了算。因为,只有杜绝了程序瑕疵问题的出现,才能判断和识别重大决策行为的违法性、无效性、可撤性和补救性,才能避免重大决策结果的不偏差、不变异、不折腾。
在风险防控中修炼底线思维
作为国家政策和政府决策的公共工具,财政部门在预算编制执行、财政监督实施、政府债务管控、政府基金管理和PPP项目运作过程中,存在着许多不确定的主客观因素,有可能给行为主体带来某些损失或造成一定损害,这种无法回避的显性或者隐性的财政风险无时不在,也无处不在。从公共资源配置、社会产品分配和财政资金使用等角度剖析,财政风险通常是由经济风险、市场风险、金融风险和政府风险转化而来,并形成对经济发展、社会稳定和民生福祉的局部阵痛或秩序混乱。所以,有效防控财政风险,事关决胜全面建成小康目标,也事关能否打赢三大攻坚战。
财政是防控系统性公共风险的最后一道屏障。实践告诉我们,决定公共财政木桶容量的大小,往往就是一条财政政策的漏洞,一项内控制度的缺陷,或是一名公职人员的失职。而这恰恰就是法治财政的底线所在。强调底线思维,就是要慎视财政运行中的困难与问题,防控财政管理中的危机与风险。因此,在风险防控中修炼底线思维,就是要对财政部门的内部运转、岗位设置和信息管理进行科学评估并做出合理调整,对各种潜在的、或有的法律风险进行有效识别并进行理性监测。要重拳出击财政资金管理不规范和无标准的问题,要精准打击因为制度设租和干部寻租等引发的财政资金使用高损耗、低效率的问题。
在依法履职中塑造责任思维
转变政府职能,深化简政放权,创新监管方式,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府,这是依法行政的终极目标。财政部门和财政干部要依照法定职责必须为、法无授权不可为的法治原则,在依法确定权力与科学配置权力、制度约束权力与阳光行使权力、合力监督权力与严惩滥用权力等方面实现标本兼治。就现阶段而言,财政部门应当依法和科学地界定内设机构的岗位职责与自由裁量标准,将其职权目录、实施主体、法律依据和办理流程等以清单目录方式进行列举和图解,并在法定媒体上公之于众,动态接受社会监督。只有全面实施资金清单、权力清单、责任清单和负面清单的阳光制度,才能实现清单之外无资金、目录之外无预算的理财目标,才能促进财政行政程序标准化、信息化和法治化的稳步推进。
法治财政标准化管理的成效,基本体现了制度设计的初衷,但存在的问题不容忽视。因此,应当强调在依法履职中塑造责任思维。可以这样说,责任是一种与生俱来的使命,它伴随着每一个生命或职业的始终,具有至高无上的价值意义。在推进法治财政标准化管理过程中,财政干部对自己应当承担的各种义务的认识、情感和体验,以及与之相应的遵守规范、承担责任和履行义务的自觉态度,就是一种责任思维。之所以强调法定职责必须为和法无授权不可为,就是要警示或警醒所有的财政干部,必须在现行法律法规的授权下履职尽责,不得懈怠推诿,不能随性作为,更不得超越职权和滥用职权。为确保行政审批制度改革目标的精准实现,各级财政部门必须省、市、县三级联动,在权力名称、类型、依据和编码四统一的前提下,通过细化四张清单和办事指南的信息要素,彻底消除制度设立的弹性或隐形,彻底排除责任履行的暗区或盲区,真正做到行政责任人有所为、有所不为,真正做到行政相对人看得懂、办成事。
在标准管理中强化创新思维
作为一项综合系统工程,法治财政标准化管理是衡量财政部门和财政干部依法行政依法理财的依据或准则。这里涉及到三个概念:一是标准,即对财政管理过程及其行为结果所制定的行政规则和实施督查的特殊目标值。二是标准化,即依据财政管理的基本经验、存在问题和改进方向所制定、发布及实施标准的过程,它具有一定的系统性、动态性、超前性和权威性。三是标准化管理,即依据预防为主、过程控制、绩效挂钩的财政导向和法治取向,由省财政厅对各市县、乡镇财政部门所实施运行的工作计划、责任措施和效能质量,采用统一的指标体系和固定程序进行跟踪督查、纠偏纠错的内部控制活动。由此,实施法治财政标准化管理,不仅高度契合依宪施政与依法行政的有机统一,更是实现财政治理体系与治理能力现代化的重要载体。当前,建立完善现代财政制度和深化推进财税体制改革的任务相当繁重,尤其是面对机构改革职能调整的最新要求,必须要突破传统的思维模式,以刀刃向内、自我革命的无畏勇气,在实现标准管理与财政管理深度融合的前提下,真正做到法治财政与公共财政的无缝 对接。
倡导在标准管理中强化创新思维,就是要启发和引导财政干部拓宽视野,跳出财政看财政;敢为人先,砥砺创新谋创新。换言之,只有在注重发散思维与逆向思维上动脑筋,才能在破除思维定势中释放创新灵感;只有在着重横向思维与纵向思维上寻对策,才能在挣脱思维枷锁中释放工作能量。一是要深化督查指标管理标准化。在注重程序的设计、维护、运行和评价基础上,始终保持指标体系的科学性、前瞻性和引领作用。二是要深化规范性文件管理标准化。要充分发挥法治机构、法律顾问和公职律师的主观能动性,综合运用智库咨询、委托审查、专家论证、公开点评等方式,全面提升合法性审查的能力水平。三是要深化信息公开管理标准化。坚持以公开为常态,不公开为例外,依法做好财政预决算和财政绩效监督信息的主动公开工作。四是要深化权力清单管理标准化。在主动作为零审批和不见面审批的前提下,加快推进财政管理事项网上办理,加快实现“互联网+政务服务”。五是要深化涉法涉诉管理标准化。要在行政执法动态监控、全程留痕和责任可溯的基础上,精准管控重点领域和重大案件的频发高发,防范化解涉法涉诉法律风险。六是要深化法治宣教管理标准化。重点是全面落实谁执法、谁普法和标准化管理的主体责任。要通过庭审旁听与案例分析,放大法治财政的教化功能。要通过政策宣讲与文化下乡,放大公共财政的政策效应。
责任编辑 张小莉
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