时间:2019-10-22 作者:王相启 河北省财政科学与政策研究所
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摘要:
党的十八大以来,我国扶贫力度不断加大,减贫工作取得明显成效,但仍有4000多万人口徘徊在贫困线边缘。要实现2020年农村贫困人口全部脱贫,现阶段正是关键时期。但在实际工作中,财政扶贫资金管理方面的问题逐渐凸显,亟需落实监管机制,强化政策执行,最大限度发挥财政扶贫资金的作用,确保脱贫攻坚工作高效深入推进。
存在的问题
扶贫资金在具体使用过程中出现的问题可以归纳为两个方面。一是扶贫资金监管不到位。2017年,在财政部组织的28个省的874个县财政专项扶贫资金专项检查中,共追回虚报冒领和挤占挪用资金7.3亿元。扶贫资金违法违规使用,尤其是被擅自挤占挪用等问题不仅削弱了扶贫效果,而且滋生腐败,社会影响恶劣。二是扶贫资金使用方式不够灵活。根据审计署2017年第6号公告审计结果显示,共审计问题资金42.05亿元,其中长时间闲置资金、脱离实际未实现预期效果资金、扶贫项目建设和财务核算管理不规范资金分别为19.54亿元、3.30亿元与15.40亿元,分别占比46.47%、7.86%与36.62%。扶贫资金的长期闲置与不合规使用,严重影响了资金使用效益,延滞了脱贫时间,削弱了脱贫效果。具体表现为:
(一)扶贫资金口径把握不够清晰。涉农扶贫资金种...
党的十八大以来,我国扶贫力度不断加大,减贫工作取得明显成效,但仍有4000多万人口徘徊在贫困线边缘。要实现2020年农村贫困人口全部脱贫,现阶段正是关键时期。但在实际工作中,财政扶贫资金管理方面的问题逐渐凸显,亟需落实监管机制,强化政策执行,最大限度发挥财政扶贫资金的作用,确保脱贫攻坚工作高效深入推进。
存在的问题
扶贫资金在具体使用过程中出现的问题可以归纳为两个方面。一是扶贫资金监管不到位。2017年,在财政部组织的28个省的874个县财政专项扶贫资金专项检查中,共追回虚报冒领和挤占挪用资金7.3亿元。扶贫资金违法违规使用,尤其是被擅自挤占挪用等问题不仅削弱了扶贫效果,而且滋生腐败,社会影响恶劣。二是扶贫资金使用方式不够灵活。根据审计署2017年第6号公告审计结果显示,共审计问题资金42.05亿元,其中长时间闲置资金、脱离实际未实现预期效果资金、扶贫项目建设和财务核算管理不规范资金分别为19.54亿元、3.30亿元与15.40亿元,分别占比46.47%、7.86%与36.62%。扶贫资金的长期闲置与不合规使用,严重影响了资金使用效益,延滞了脱贫时间,削弱了脱贫效果。具体表现为:
(一)扶贫资金口径把握不够清晰。涉农扶贫资金种类繁多,涉及部门众多,一定程度上增加了资金监管难度。以农村基础设施建设资金为例,就涉及财政、农业、扶贫、发改、交通、农发等众多部门。
(二)扶贫资金监管制度不够完善。近年来,我国针对扶贫资金使用出台了一系列文件,如《财政专项扶贫资金管理办法》 《财政专项扶贫资金绩效评价办法》 《关于进一步加强财政扶贫资金监管 确保脱贫攻坚成效的意见》等等,各地也制定出台了一系列贯彻落实意见与监督管理办法。但从实际执行效果看,仍然存在着漏洞与不足。以扶贫绩效考核政策为例,不仅存在考核部门既当“裁判员”又当“运动员”的问题,而且考核指标大多依靠基层落实部门填表反映,基层 操作空间巨大。
(三)项目库建立与维护不够科学。当前许多扶贫资金都需要落实到具体项目,然而在项目库建立与维护过程中,依然存在着缺乏前期谋划与总体规划、脱离实际不具可操作性、审批程序不够规范等问题,甚至还有“空项目”、一个项目多类资金的情况。
(四)扶贫资金整合不够到位。针对扶贫资金存在“撒芝麻盐”、使用效益不高问题,尽管国家发文明确要求推进扶贫资金统筹整合,但是从具体实施来看仍然不到位。主要表现为资金整合不够充分、整合措施不够完善、政策办法脱离实际等问题,严重制约了财政扶贫资金的高效使用。
(五)扶贫相关信息沟通不够通畅。一方面,当前扶贫工作由各个职能部门负责落实,部门各自为战,没有建立较为完善的信息沟通协调机制,信息孤岛问题依然突出。另一方面,当前扶贫资金涉及各个职能部门,存在较为严重的管理职能交叉问题,不同渠道资金使用时协调和沟通不够。两方面因素不仅导致信息沟通不畅,影响了各个部门形成合力,而且也为违法违规问题提供了操作空间,增加了扶贫资金监管难度。
几点建议
(一)厘清扶贫资金口径。准确厘清扶贫资金口径,是扶贫资金后续使用、管理、监督、考核等工作开展的基础。总体来说,根据扶贫资金的用途或者与扶贫对象的紧密程度,扶贫资金大致可划分为三个层次。一是核心层资金,主要包括财政专项扶贫资金、易地扶贫搬迁补助资金等直接以扶贫命名的财政资金。二是中间层资金,主要包括促进农业生产发展、农村基础设施和生态建设、农民生活条件改善和增收致富的涉农财政资金。三是支撑层资金,主要包括教科文卫和社会保障等财政资金。建议按此标准将所有扶贫资金分门别类建立台账,在此基础上构建纵向全链条、横向全覆盖的扶贫资金立体动态管理体系。
(二)突出扶贫资金监管重点环节。要在强化资金全流程监管的基础上,从资金性质出发,针对使用过程中容易出现问题的薄弱环节,有重点地实施监管。一方面,针对当前直接涉及贫困人口生活的核心层以及部分支撑层资金(即主要由扶贫人口直接支配的资金)在使用过程中最容易出现的“雁过拔毛”与“张冠李戴”问题,重点突出公示方式监管。要通过县政府门户网站、镇村政务公开栏、微信客户端、电视广播等媒介,及时全信息公开受益扶贫人员与受益金额,同时要畅通信息反馈渠道,对举报问题及时核实反馈处理。另一方面,针对项目类扶贫资金容易出现的程序不规范、暗箱操作、效果不彰等问题,重点突出全流程监管。要进一步强化项目流程管控,尤其要重点突出效果评价,做到招标公开、资金公开、建设单位公开、竣工决算公开,切实提高项目透明度。
(三)强化扶贫政策执行力度。一是强化宣传教育。通过培训、讲座、专题会议等方式,加大扶贫形势、政策、制度等的解读与宣传力度,提高省以下各级政府与各类涉及扶贫部门的思想认识、政策水平与贯彻执行力。开展专题警示教育,发挥严肃问责的震慑作用,以打消其侥幸心理,使之不触碰“高压线”。二是强化以第三方考核为主的绩效考核,切实提高绩效考核的专业性、客观性与公正性,以减少既是“裁判员”又是“运动员”因素影响。落实绩效考核结果与资金分配挂钩制度,用好考核指挥棒。建立财政与扶贫、监察、审计等多部门联合的监督检查工作机制,形成财政扶贫资金监督合力。
(四)加大扶贫资金整合力度。一方面,按照推进事权和支出责任划分改革的要求,加大省级扶贫资金整合。重点围绕第二层次涉农资金(主要是农村发展资金)进行深度梳理,形成一套体系完整、类别清晰、数量精简的扶贫专项资金包,从源头上减轻资金下达后地方的整合难度与管理压力;另一方面,鼓励县级层面大胆尝试创新,在不违反有关规章制度的前提下,科学确定整合资金范围,实现各部门原有管理办法梳理融合。
(五)鼓励地方因地制宜探索新扶贫模式。要在确保资金安全的情况下,指导与鼓励县级政府充分吸收借鉴全国各地经验,因地制宜、大胆创新资金使用方式,提高资金使用效益。比如,贵州省六盘水市的“三变”改革、山东省菏泽市的“扶贫车间”模式、湖南省花垣县的十八洞村精准脱贫模式等等,均收到了良好效果。以贵州“三变”改革为例,其核心内容是通过“农村资源变资产、资金变股金、农民变股东”,构建起村集体、农民、经营主体“三位一体”的农业经营体系,激活农村自然资源、存量资产、人力资本,促进农业生产增效、农民生活增收、农村生态增值。
(六)加强信息技术支撑。一是加大财政部门与业务主管部门的沟通与协调。实现扶贫信息库与民政、人社、卫计等部门数据库有效衔接,打破信息孤岛,实现信息共享,提高扶贫资金管理技术支撑水平。二是加大资金分配下达衔接。明确各类扶贫资金下达的步骤与时间节点,要加强项目库储备与动态管理。通过加大项目研究与评审力度,提高项目实施方案的可行性,提高批复效率,确保资金与项目衔接更加高效。三是要加强财政信息化建设,根据资金流向,建立覆盖项目立项、公示、招标、建设、验收等全链条的实时资金监控系统,提高资金实时监控的可操作性,不仅便于及时发现问题,而且可以为后期开展综合绩效评价提供全面准确的基础数据。
责任编辑 张敏
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