时间:2019-10-22 作者:白浩南 清华大学社会科学学院
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摘要:
预算绩效管理是现代财政管理的发展方向,是按照绩效导向的原则,对现行预算绩效管理机制进行拓展和延伸,体现的是贯穿预算编制、执行、评价等全过程的绩效预算管理。绩效指标是预算绩效管理的工具,是预算绩效管理的基础工作。本文基于各省实践,探讨完善预算绩效管理指标 体系。
各省预算绩效管理指标体系建设
按照财政支出功能建设指标体系。如广西、贵州、辽宁、四川等省,主要特点是指标体系按照财政支出功能基本细化为若干类明细指标,且其指标分类、指标体系大同小异。这种指标设置较宏观,指标只适用于整个行业宏观评价;分类较粗,不能涵盖所有财政支出事项;没有对预算部门共性项目进行梳理。
分项目单独设计绩效指标体系。部分省份由项目预算绩效评价起家,偏向于对项目的预算执行进行绩效评价,逐步扩大到所有财政支出,然后将历年具体预算项目的绩效指标归纳起来形成指标库,供以后年度参考。如江苏、浙江等,主要特点是以项目绩效评价需要为基础,指标库内指标具有极高的实用性。但项目个案数量有限,不能涵盖所有预算项目,项目年度间动态变化,难以全面对应衔接,进行年度间对比,不便于参考参照。
分类制定项目指标。部分按项目...
预算绩效管理是现代财政管理的发展方向,是按照绩效导向的原则,对现行预算绩效管理机制进行拓展和延伸,体现的是贯穿预算编制、执行、评价等全过程的绩效预算管理。绩效指标是预算绩效管理的工具,是预算绩效管理的基础工作。本文基于各省实践,探讨完善预算绩效管理指标 体系。
各省预算绩效管理指标体系建设
按照财政支出功能建设指标体系。如广西、贵州、辽宁、四川等省,主要特点是指标体系按照财政支出功能基本细化为若干类明细指标,且其指标分类、指标体系大同小异。这种指标设置较宏观,指标只适用于整个行业宏观评价;分类较粗,不能涵盖所有财政支出事项;没有对预算部门共性项目进行梳理。
分项目单独设计绩效指标体系。部分省份由项目预算绩效评价起家,偏向于对项目的预算执行进行绩效评价,逐步扩大到所有财政支出,然后将历年具体预算项目的绩效指标归纳起来形成指标库,供以后年度参考。如江苏、浙江等,主要特点是以项目绩效评价需要为基础,指标库内指标具有极高的实用性。但项目个案数量有限,不能涵盖所有预算项目,项目年度间动态变化,难以全面对应衔接,进行年度间对比,不便于参考参照。
分类制定项目指标。部分按项目支出方向和财政支出重点梳理项目层级指标体系,如广东省按项目共性和重点支出类别建立了21类项目的指标体系。主要特点是分类较少,不同部门同类项目使用相同指标,具有部门间可比性。但不能涵盖所有财政支出事项。
以预算编制为框架设计指标体系。这种指标体系主要是河北省在预算绩效管理过程中建立起的涵盖“部门职责——工作活动——预算项目”三级机构的目标、指标体系。部门职责绩效目标是预算部门履行政府赋予的职能和应履行的主要责任的预期结果;工作活动绩效目标是预算部门履行某项职责所采取的工作举措所产生的产出与效果;预算项目绩效目标是预算部门为了支撑某项工作活动开展的具体支出事项所达到的成本——收益预期结果。其中部门职责绩效目标组成只包括绩效目标的定性描述,工作活动绩效目标和预算项目绩效目标,在定性描述的基础上依靠绩效指标对其细化到定量考核,其组成包括绩效目标描述、目标的绩效指标、绩效指标的目标值。
预算绩效管理指标制定存在的问题
绩效管理理念有待进一步加强。长期以来,财政资金的分配管理存在着重分配、轻管理、重投入、轻产出的惯性,财政资金分配的控制取向的延续,对于根据与其绩效目标进行资金分配和资金使用后进行绩效评价关注度不够,预算部门的责任意识和效果意识较为淡薄,预算约束的刚性有待进一步加强。预算部门绩效预算的政策执行存在形式化,倒逼财政部门大包大揽。在推进预算绩效管理过程中,部门才是最了解其自身预算执行、支出细节和绩效状况的,然而部门对绩效评价指标制定完善并不积极,更加关注的是次年预算能够分得多少“蛋糕”。
指标分析建设能力有待提高。每年绩效评价会产生大量的绩效信息,财政部门必须拥有强大的数据处理和分析能力才能维持整个动态绩效信息数据库的有效运转,根据绩效信息总结出部门行政行为特点和执行力,进而预测政策执行效果,为政策制定提供参考。另外,预算主管部门财务人员注重财务数据而轻视其他数据收集,影响基础数据对预算执行的全面反馈,导致预算主管部门直接选用或者制定的最简单的产出指标多来自年度工作报告、上级文件等,开发能够全面衡量资金效益目标指标的能力还有待加强。同时,在具体工作中,过分的注意工作所产生的直接结果,设定绩效指标时过多采用直接反应工作量和工作结果的产出指标,对于反应收益和效果的指标则少有设立,项目产生的经济效益、社会效益等缺乏相应可量化的衡量指标和测算方法。
平台信息化建设有待加强。目前财政绩效管理改革信息化水平也是制约绩效指标建设的一个因素。从指标数据处理角度来看,绩效指标搜集整理录入仍然是零散的,收集的预算部门预算绩效信息仍然是按部门进行归类整理,预算主管部门间的绩效指标纷繁各异,各预算主管部门报送的绩效信息仍然在单个部门的表上列示,在绩效指标的数据整理、数据交互使用、大数据分析处理能力仍显不足。从平台整体构建角度来看,绩效预算编制、绩效预算执行监督、预算项目绩效评价没有构成完整的分析平台,各阶段各自为战,对其他工作的指标完善工作缺乏借鉴和指导作用。
完善绩效指标的相关建议
一是凝聚共识,部门配合是预算绩效管理目标和指标建设的关键。绩效指标梳理完善不仅是绩效管理的基础更是一种政府行政思路转变,涉及众多领域和各级政府的实际情况,从构想到实际思路构建复杂,组织工作繁复,工作推进阻力重重。因此,要注重财政和预算部门、财政部门内部等各方沟通协调,凝聚共识,通过融入“二上二下”编制确认、集中汇审等多种方式反复博弈,最终形成年度预算项目支出绩效指标框架体系。
二是理论构建,顶层设计是预算绩效管理指标设计的基础。绩效管理目标、指标梳理完善首先需要从理论上理清绩效目标、绩效指标的内涵,明确两者之间的关系,进而明晰思路,确定工作步骤,解决遗留问题。可采取上级政府先行、下级政府跟进的方式,依据财政部公布的中央财政项目支出绩效目标申报表准确界定目标和指标的关系,确定层级结构,合理确定年度目标和中期目标,逐步开展相关数据相关性论证。地方财政参照中央项目目标的指标设置,根据各级政府职能的特点进行修改完善,形成设计统筹、模式统一、标准可比的预算绩效目标。
三是实事求是,基于实用是目标指标体系建设的灵魂。绩效预算目标、指标体系的灵魂是应用,基于用户体验的设计理念是整个工作的核心,也是得到预算部门支持的基础。为了实现更好的用户体验,应坚持从实践中来到实践中去,首先以预算部门为主导编制年度预算绩效管理目标,设置相应核心指标,财政部门做好相关辅导和说明。部门指标设置完成后财政部门应对指标设置和取值进行集中汇审,纠正不符合绩效目标管理理论的目标、指标,将汇审后结果发回部门征求意见。预算部门根据实际工作情况对修改后的目标和指标进行确认,并填写最终的指标值报财政部门。财政部门反馈情况后形成年度预算编制的依据。
四是完善系统,信息技术是绩效目标管理的支撑。绩效预算目标管理是绩效预算开展的基础,处理庞大的数据需要以先进的信息技术和标准化管理作为支撑。为此,根据改革需要将构建新的绩效预算目标、指标框架作为开发全新的一体化政府预算信息管理系统的重要内容,财政部门应进一步加强预算绩效管理信息化建设,在横向上,实现财政部门、预算部门以及预算单位目标指标可比;纵向上,实现各级财政预算绩效管理统一模式,从而进一步推进财政资金使用的科学高效。
责任编辑 喻胜强
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