时间:2019-10-22 作者:本刊记者|李烝
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摘要:
预算绩效管理是现代国家治理有效工具之一。本世纪初我国开始探索推进预算绩效管理改革,党的十八大以来,改革进程不断加快,成效愈发明显。实施预算绩效管理,就是要将绩效理念和方法深度融入预算管理全过程,切实提高财政资源配置效率和使用效益。
日前,由中国财政科学研究院、中国财政学会绩效管理研究专业委员会主办的“中国预算绩效管理沙龙暨中国财政学会绩效管理研究专业委员会成立四周年座谈会”及上海财经大学中国公共财政研究院和《人民周刊》共同主办的第五届财经发展论坛“新时代的政府与财政全面实施绩效管理”两场学术研讨会相继在北京举行,两场研讨论坛都旨在分析我国全面实施绩效管理的形势和任务,探讨进一步全面实施绩效管理的路径和方法。
以“全”为主
在“新时代的政府与财政 全面实施绩效管理”财经发展论坛上,财政部预算司副司长王克冰指出,由于政府提供公共品可能存在浪费,而且公共品的管理相比企业管理更为困难,因此需要实施绩效管理。绩效管理并不是新时代特有产物,我国自古就有讲求绩效的美德,对于政府绩效的考核也经历了数次变化,从改革开放之初的领导干部政绩考核,到本世纪初预算绩效管理的探索,都是一脉相...
预算绩效管理是现代国家治理有效工具之一。本世纪初我国开始探索推进预算绩效管理改革,党的十八大以来,改革进程不断加快,成效愈发明显。实施预算绩效管理,就是要将绩效理念和方法深度融入预算管理全过程,切实提高财政资源配置效率和使用效益。
日前,由中国财政科学研究院、中国财政学会绩效管理研究专业委员会主办的“中国预算绩效管理沙龙暨中国财政学会绩效管理研究专业委员会成立四周年座谈会”及上海财经大学中国公共财政研究院和《人民周刊》共同主办的第五届财经发展论坛“新时代的政府与财政全面实施绩效管理”两场学术研讨会相继在北京举行,两场研讨论坛都旨在分析我国全面实施绩效管理的形势和任务,探讨进一步全面实施绩效管理的路径和方法。
以“全”为主
在“新时代的政府与财政 全面实施绩效管理”财经发展论坛上,财政部预算司副司长王克冰指出,由于政府提供公共品可能存在浪费,而且公共品的管理相比企业管理更为困难,因此需要实施绩效管理。绩效管理并不是新时代特有产物,我国自古就有讲求绩效的美德,对于政府绩效的考核也经历了数次变化,从改革开放之初的领导干部政绩考核,到本世纪初预算绩效管理的探索,都是一脉相承的。
2003年,党的十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系,从中央到地方都积极探索绩效管理的实施路径。2013年,党的十八届三中全会首次提出,财政是国家治理的基础和重要支柱,并提出预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展;要加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。2014年,新预算法的颁布实施成为推动预算绩效管理的标志性节点。新预算法中有六处提到“绩效”,并特别强调要在预算编制过程中设置绩效目标。2017年,党的十九大报告明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”,把绩效管理提到前所未有的高度。
王克冰指出,当前我国经济进入新常态,财政收入增长总体放缓,减税降费压力增加,支出存在刚性需求,因此财政处于“紧平衡”的运行模式。同时,支出结构不合理、经费支出效率低,预算和绩效存在双重软约束等问题,都要求全面实行预算绩效管理。王克冰提出,全面实行预算绩效管理,要做到“三全”,即全方位、全过程和全覆盖。
“三全”具体包括哪些内容,“中国财政学会绩效管理研究专业委员会成立四周年座谈会”上,财政部预算司绩效处处长郑涌给出过较为明确的阐释。全方位,就是要将预算绩效管理实施对象从目前的项目为主,向政策和部门整体支出绩效评价扩展,从转移支付为主向政府财政运行拓展,形成政府预算、部门预算、政策和项目预算全方位绩效管理格局。全过程,就是要将绩效管理深度融入预算决策、编制、执行、决算、监督全过程,实现预算和绩效管理的一体化。全覆盖,即预算绩效管理要覆盖各级政府所有财政资金,不仅包括四本预算,还包括政府投资基金、政府和社会资本合作项目、政府债务项目等。
中国财政学会绩效管理研究专业委员会秘书长王泽彩表示,推动绩效管理,一方面要横向扩大绩效评价对象的覆盖范围,四本预算均要进行绩效评价,另一方面要纵深推进绩效评价覆盖各级政府,凡是使用财政资金的单位和项目都应纳入绩效评价范围。同时,要强化全过程管理。以绩效目标为龙头,将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、结果各环节,构建事前绩效评估、事中绩效监控、事后绩效评价“三位一体”的绩效管理闭环系统,特别是要将绩效管理重心向事前和事中聚焦,从源头防止损失浪费。此外,管理对象也要拓展。
以“效”为先
总体上看,近年来我国财政预算绩效管理在多方面实现了跨越式发展。一般公共预算初步建立了以项目支出为主的预算绩效管理体系,并且正在不断延伸和扩展。绩效目标是绩效管理的龙头,也是实现绩效管理关口前移的重要手段。据了解,目前中央部门一般公共预算项目已全部纳入绩效目标管理。2017年以来,财政部重点推动中央对地方专项转移支付绩效目标管理。2018年初,又将绩效目标管理扩展到中央本级政府性基金预算和国有资本经营预算。目前,中央层面实施绩效目标管理的资金规模已超过2.5万亿元。
2016年,财政部推动中央部门项目支出绩效目标执行监控试点,先后在教育部、水利部等15个部门实行试点,2017年范围进一步扩大到全部中央部门,要求每个部门根据部门特点选择重点项目开展绩效目标执行动态监控。
在绩效评价上,目前中央本级的项目都实施了绩效自评,切实拓宽了绩效管理工作范围与工作深度,有力推动了部门绩效的提升。为了更好落实绩效自评,财政部还建立了抽查制度和重点绩效评价常态机制,并将评价结果运用于改进政策和管理,促进预算绩效的全面提升。
与此同时,全国大多数地方也积极推动预算绩效管理工作。广东、河北、北京、四川、湖南、湖北等地都结合自身实际,着力推动预算绩效管理工作,取得了明显成效。
虽然预算绩效管理取得很大成效,但与党中央国务院的要求相比,与人民群众的期待相比,依然存有不小差距。业内普遍认为,一些政府部门绩效管理的意识还比较薄弱,重分配轻管理、重使用轻绩效的现象比较普遍;绩效管理水平有待提高、绩效管理范围有待扩大、第三方绩效评价体系还不够完善;此外,缺乏绩效目标、绩效评价结果与预算安排、政策调整的有效挂钩机制,绩效管理的约束力有限等,都制约着预算绩效管理改革的进一步深化。
在“中国财政学会绩效管理研究专业委员会成立四周年座谈会”上,财政部预算评审中心宋文玉副主任从预算绩效评价的视角,深度总结了预算绩效管理中存在的问题,主要表现为预算绩效及预算绩效管理的职能作用亟待强化,职责亟待健全完善,绩效目标的科学性亟待提高,全过程、全方位推进预算绩效管理的放权和问责执行不到位等,这些问题或将成为全面推进预算绩效管理改革的掣肘。
那么,如何进一步做好预算绩效管理工作,如何使预算绩效管理更加有“绩效”,参与两次论坛会议的专家学者进行了积极的探讨。
如全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希在“中国财政学会绩效管理研究专业委员会成立四周年座谈会”上指出,新时代全面实施绩效管理,首先要定义预算绩效的基本内涵。所谓“全面”是要覆盖所有财政收支、覆盖财政政策,不仅要涵盖微观层面,同时还要从宏观层面定义预算绩效的内涵。鉴于新时代预算管理制度改革的综合性、复杂性和艰巨性,要从中国的实际情况出发,形成有中国特色的预算绩效管理新内涵。他提出,要构建新时代的绩效管理机制,就要充分激发预算主体的内生动力,促进预算部门从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。他认为,要以项目支出绩效目标的框架建设为抓手,构建预算绩效管理的决策、执行、监督机制,避免预算管理和绩效管理两张皮,防止“钱”“事”两张皮现象。
在“新时代的政府与财政 全面实施绩效管理”财经发展论坛上,全国人大常委会预算工作委员会副主任刘修文指出,财政对于国家治理具有重要意义,而财政预算绩效管理是提升国家治理的关键抓手。他提出,要扎实做好基础工作,制定好基本公共服务的标准,进一步细化量化预算绩效目标的设定,提高指标设置的科学性、合理性,明确和夯实政府及其有关部门预算绩效管理的主体责任;要大力推进公开透明,不断强化社会监督;要坚持问题导向,针对当前财政支出和预算管理中存在的支出结构固化、部分资金使用绩效不高、一些企业和公民获得感不强等突出问题,通过实施预算绩效管理来推动相关问题的解决,全面提高我国财政预算管理水平和治理能力;要努力做到财政资金全覆盖,既要关注项目支出,也要关注财政转移支付支出、政府采购支出、政府投资基金、政府债务资金使用等方面的绩效情况;既要对一般公共预算实行绩效管理,也要开展政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等方面的绩效管理,真正实现预算绩效管理全覆盖。
上海财经大学中国公共财政研究院院长,原全国人大常委会预算工作委员会主任、卫生部部长、财政部副部长高强也在该会上做了总结发言。他说,政府绩效的管理还任重道远,真正按照中央提出的目标和要求来实施还有很长的路要走。要从财政预算管理的角度,去深入分析和研究如何进一步地实施好绩效管理,落实好党的十九大提出的全面实施绩效管理的要求。一是从理念来讲,要改变长期存在的重速度、重规模,而轻质量、轻效益的传统观念。二是要完善制度,落实全面实施绩效管理的制度和方法。三是要完善审查监督环节,要有一个自我监督、自我修缮的过程。
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