时间:2020-05-03 作者:陈宝森 (作者单位:中国社会科学院美国所)
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摘要:
今年2月美国总统克林顿向国会提出了30年来第一个出现盈余的1999财政年度预算报告,这件事同1997年8月由总统签署平衡预算法一起,标志着美国财政政策从理论到实践的重大变革。
美国联邦政府在本世纪30年代以前奉行预算平衡的原则。1929—1933年的大萧条首次给和平时期的赤字预算打开了绿灯,二次大战期间为支持战争也曾出现过庞大的预算赤字。战后早期,政府仍曾致力于平衡预算,在1947—1960年间联邦预算有7年是盈余的,在此以后联邦政府就走上了赤字预算的道路。从1961到1997年,除1969年略有盈余外,全都是赤字。同时赤字数额越来越大,例如1963年的赤字是48亿美元,1973年上升到149亿美元,1983年更上升到2078亿美元,占国内生产总值的比重由1963年的0.7%,1973年的1%,一直激增到1983年的5.9%。国债的累积额在里根总统上台前的1982年是11373亿美元,其中由公众持有的国债为9198亿美元,里根总统执政期间,直到1988年国债累积的数额已上升到26013亿美元,其中公众持有的部分为20508亿美元。这就是说里根在任的8年所创造的赤字,超过了历届总统任期所发生赤字的总和。1998财政年度赤字的累积额为55436亿美元,仅利息支出就达到2427亿美元。庞大的联邦赤字是美国宏...
今年2月美国总统克林顿向国会提出了30年来第一个出现盈余的1999财政年度预算报告,这件事同1997年8月由总统签署平衡预算法一起,标志着美国财政政策从理论到实践的重大变革。
美国联邦政府在本世纪30年代以前奉行预算平衡的原则。1929—1933年的大萧条首次给和平时期的赤字预算打开了绿灯,二次大战期间为支持战争也曾出现过庞大的预算赤字。战后早期,政府仍曾致力于平衡预算,在1947—1960年间联邦预算有7年是盈余的,在此以后联邦政府就走上了赤字预算的道路。从1961到1997年,除1969年略有盈余外,全都是赤字。同时赤字数额越来越大,例如1963年的赤字是48亿美元,1973年上升到149亿美元,1983年更上升到2078亿美元,占国内生产总值的比重由1963年的0.7%,1973年的1%,一直激增到1983年的5.9%。国债的累积额在里根总统上台前的1982年是11373亿美元,其中由公众持有的国债为9198亿美元,里根总统执政期间,直到1988年国债累积的数额已上升到26013亿美元,其中公众持有的部分为20508亿美元。这就是说里根在任的8年所创造的赤字,超过了历届总统任期所发生赤字的总和。1998财政年度赤字的累积额为55436亿美元,仅利息支出就达到2427亿美元。庞大的联邦赤字是美国宏观经济失衡的重要原因,同时作为世界第一超级富户的美国,却要在国际金融市场上大量占用紧缺的资本,也引起国际社会的不满。为了扭转这种局面,里根布什政府都曾作过努力,现在看,这项任务已有望在克林顿及其继任者的手里完成。
在美国,赤字财政不是一个简单的预算平衡和收支差额问题,它被应用为政府进行宏观调控的手段,并有理论作指导,赤字财政在实践中的成功与挫折,始终伴随着理论上的探索和争论,并表现为不同时期不同政府的不同政策导向,由此而积累了丰富的正反经验。因此,回顾美国战后财政政策的变革,对在市场经济条件下如何正确运用财政杠杆很有启示意义。
罗斯福与预算赤字
罗斯福原来是一个主张平衡预算的总统。在大萧条中为了兴建公共工程,刺激经济,不得以安排了预算赤字。对这种显然违背传统理财方针的行为罗斯福只能用战争比喻法,以应付紧急状态为理由,而强调其合理性。同时也用经济复苏需要启动力量,犹如水泵需要加水启动的道理,来说明赤字财政对恢复经济的必要性。
新政促进了美国的经济复苏,但到1937年,一场新的经济衰退又在威胁着美国。内阁成员对如何制止经济滑坡产生分歧。财政部长摩根索主张用平衡预算来坚定企业界的信心,联储主席埃克尔斯则主张重新增加政府开支,刺激经济。1938年罗斯福终于被后者说服,在他致国会的咨文中把当时出现的衰退归因为生产超过了购买力和消费不足,他建议政府增加30亿美元的支出,用于公共工程,并获得国会批准。这一措施取得了立竿见影的效果。罗斯福自此相信赤字财政是解决经济麻烦的有效办法。1940年他这样写道:“政府在经济衰退时必须有足够的智慧用信用支持经济活动,在经济繁荣时必须有足够的勇气不举债而偿还债款。”
肯尼迪与赤字财政政策
如果说罗斯福为形势所迫,不情愿地走上了赤字财政的道路,从而尝到了甜头。那么肯尼迪则是美国第一位自觉执行凯恩斯主义经济学说,奉行赤字财政政策的美国总统。
1936年凯恩斯的《就业、利息和货币通论》出版,它批判了古典经济学认为在资本主义市场经济中市场供求会自求平衡的观点。解释了市场为什么可能供求失衡,劳动的供给为什么会超过需求,造成失业。并主张政府应该使用影响支出和税收水平的财政政策来促进经济的发展。二战期间大赤字所带来的经济繁荣。给凯恩斯主义帮了忙。在此期间新一代凯恩斯主义经济学家在美国成长起来,到60年代他们已陆续走上领导岗位,并对政府政策发生影响。肯尼迪就是在他们中的代表人物之一沃尔特·赫勒的影响下由预算平衡论者转变为凯恩斯主义者的。
1962年肯尼迪在耶鲁大学的演说标志着他立场的转变,在演说中,他呼吁人们抛弃赤字财政阻碍经济增长的陈辞滥调。接着就向国会递送净减税102亿美元的赤字预算提案。这个提案是肯尼迪遇刺后才由国会通过的。它的效果十分明显,1963年看上去象钉住不动的5.7%的失业率,到1964年下降到5.2%,1965年再降到4.5%。与此同时通货膨胀则保持在低水平,1963年消费者物价指数只上升了1.6%,1964年和1965年分别上升1.2%和1.9%。赤字财政政策的声誉因而鹊起。“滞胀”对赤字财政政策的质疑约翰逊继承了肯尼迪的事业,但犯了大炮与牛油并举的错误。在1964年的选举中获胜之后,他在越南从事了一场代价昂贵的军事介入。与此同时他又醉心于在美国建设伟大社会,为巨大的社会计划拨款。加上1964年对所得税和次年对消费税的削减,使社会需求大增,很快把商品和劳务的价格哄抬上去,触发了新的通货膨胀。早在1966年初的几个月中,许多经济学家,包括1964年减税的倡导者,就要求增税或削减政府开支,以求冷却经济。但约翰逊担心这个要求会影响国会支持他打越南战争,犹豫不决。直到1967年1月才向国会提出课征6%的所得税附加要求。后来又提高到10%。但是国会对总统的请求行动迟缓,直到1968年6月才通过立法,这一年预算赤字攀升到创纪录的252亿美元。消费物价从1966年的3.5%上升到1968年4.7%和1969年的6.1%,一场顽强的通货膨胀开始了。此后,由于两次石油危机的火上加油,使美国经济陷入了通货膨胀和失业率同时居高不下的“停滞膨胀”局面。
对于约翰逊时期通货膨胀失控的原因各派的观点是不同的。凯恩斯学派认为主要问题是决策者反应不及时。反对政府干预的批评家们则认为越战正好是一个极端的例子,说明政府在需要采取财政行动时,却无能为力,由此证明自主决策的刺激性财政政策是行不通的。
里根总统和赤字爆炸
“滞胀”的发生使赤字财政政策遭受重创。凯恩斯主义的声誉也从颠峰跌到谷底。批评者的矛头所向已经不仅是决策失误,而且指向了政府应不应该干预经济这个根本问题。供应学派,货币学派,新古典经济学派,实际经济周期学派统统回归到资本主义市场经济有自我调节功能的古老立场。自由放任再次成为70年代经济思想的主流。
以供应学派为理论旗帜的里根总统反对政府干预经济,强调减税对促进经济发展的功能。鼓吹减税可以提高企业家投资、公众储蓄和工人工作的积极性。并且实施了一个历史上最大的减税计划,在三年中共减少个人所得税25%。这个计划共使联邦收入减少7490亿美元。与此同时为了履行与苏联开展军备竞赛的竞选诺言,又制订了一个在1982—86年间共花费14600亿美元的国防开支计划,它比卡特的国防预算还多2000亿美元。
里根是传统的预算平衡论者,他并没有打算实行赤字财政政策,然而由于没有估计到在通货膨胀受到抑制以后,税收收入明显减少,这种减税和增支左右开弓的做法就不可避免地导致赤字爆炸和预算失控。1982年赤字从上年的790亿美元猛增到1280亿美元,1986年更高达2212亿美元。里根的8年任期,累积赤字14640亿美元,为以前历届总统赤字总和的128.7%。
在1979年以前由于联储奉行的是一条维持低利率的政策,国家债务被货币化,也就是说国债被货币发行吸收了,因而使赤字成为通货膨胀的根源。1979年以后联储决心抛弃维持低利率的方针,改为严格控制货币发行量以抑制通货膨胀,赤字由货币化转变为债务化。债务化的结果是联邦政府同民间争夺有限的国民储蓄,因而促使利率上升,利率高企又导致美元汇率的上扬,汇率居高不下的结果是贸易逆差不断扩大。于是在通货膨胀受抑制的条件下的大赤字就导致高赤字,高利率,高汇率,高贸易逆差四高并存的局面。这是美国宏观经济失衡的具体表现,给整个国民经济带来明显的消极后果。
面对这种宏观失衡的局面,里根和布什政府也曾采取过调整措施。1985年里根推动国会通过了格拉姆—拉德曼法,要求在1991年消灭联邦赤字,并为每年规定了削减的具体数字,同时规定如果赤字超过规定,必须在国防和民用开支中硬性扣减,但在执行中出现了困难。于是国会又于1987年通过了该法的修正案,把消灭赤字的时间表宽限到1993年,结果再度落空。布什上台后于1990年11月同国会达成了在5年内削减赤字5000亿美元的协议。然而,墨迹未干,这个设想又因美国经济衰退和储贷协会危机而变为明日黄花。
克林顿和预算平衡
克林顿上台后继续平衡预算的努力,并取得了成功。他在今年的国情咨文中宣布:以1998年10月1日开始的1999财政年度95亿美元的盈余为起点。在“可预见的未来”预算将一直保持盈余。这是一个出人意料的消息,因为它比去年白宫与国会达成的2002平衡预算提前了3年。
为什么里根布什没有做到的事,克林顿能够做到呢?这有主客观多方面的原因。
第一,克林顿把解决联邦赤字问题放到了重要位置,并采取了得力措施。克林顿对解决财政赤字问题决心是大的。他在竞选中就把消灭预算赤字做为任期中的重要任务。强调“只有平衡预算才能保持低利率并促进经济增长,才不会给后代留下债务负担。”在采取的措施方面也有比共和党高明之处。共和党总统由于一直把增税视为禁区,不敢把它作为削减赤字的手段,因而捆住了自己的手脚。克林顿反其道而行之,大胆提出增加税收,为其在5年中减少赤字5000亿美元的计划铺平了道路。与此同时他高举公平税负的旗帜,在5年2460亿美元的增税额中,90%被转嫁到占人口6.5%的富人身上,而所得税的提高更只限于1.2%的高收入层。这样他就取得了大多数纳税人的支持,赢得了策略上的胜利。
第二,国际形势给克林顿创造了平衡预算的良好条件。冷战的结束为美国平衡联邦预算创造了最好的国际环境,它使大量削减国防开支成为可能。历史地比较一下美国国防费占国内生产总值的比重就可以发现这笔和平红利给美国带来多大好处。二战后,在越南战争期间美国的国防开支最高曾占到国内生产总值的9.4%,越南战争停止后国防开支逐步下降,但是里根时期为了同苏联展开军备竞赛,这笔支出又逐步上升,连续若干年比重都在6%以上,最高达到6.2%(1985—1986)。此后随苏联的解体,国防开支逐年削减,到1997年下降到3.4%。同1986年的6.2%相比下降了2.8个百分点。拿1997年的国内生产总值计算(80834亿美元),它意味着少开支国防费2623亿美元。大大减轻了平衡预算的压力。
第三,国内形势也给克林顿帮了大忙。1990年布什政府曾与国会达成协议,在5年中削减赤字5000亿美元,但是未能如愿,这是因为从1990年7月开始,美国经济已发生衰退,出现了减收增支的不利因素。克林顿入主白宫时,美国经济已复苏两年。最近,预算赤字迅速下降,这在很大程度上得益于经济繁荣。繁荣期公司盈利状况良好,公司所得税增加,另一方面失业减少,就业上升,实际工资提高,这些既有利于增加个人所得税收入又有利于减少给失业工人的补偿金。对平衡预算十分有利。
第四,两党都在争夺平衡预算的旗子,相互施压,加速了消灭赤字的进程。克林顿是打着平衡预算的旗帜在竞选中获胜的。1993年削减赤字5000亿美元的法案在国会获得通过是克林顿的一大胜利。接着共和党为了争夺旗帜,趁1994年中期选举的胜利,提出7年内,即在2002年平衡预算的主张,使克林顿陷于被动。为了摆脱因境,克林顿提出在10年内平衡预算的反建议,遭到共和党的拒绝。经过重新测算,克林顿同意了共和党在2002年平衡预算的主张,但是在如何减少开支,如何减税等问题上又与共和党进行了艰苦的讨价还价。在此期间,由于共和党的要挟,政府经费无着,部分机关曾两度关门,这是两党斗争的消极面,然而也有积极的一面就是终于促成了平衡预算协议的达成和预算结余的出现。
综观美国财政政策的历史变革,在预算平衡问题上是走过了一条曲折的否定之否定道路。第一个否定是凯恩斯主义否定了传统的预算平衡论,第二个否定是反凯恩斯主义诸派别否定了政府干预经济和赤字财政政策。克林顿在平衡预算问题上走的是一条中间路线。他既不是传统的预算平衡论者,也没有公开鼓吹过赤字财政政策。但是他不否定政府干预经济的作用。事实上在他上台伊始,为了促进经济复苏就提出过一个300亿美元的刺激经济计划,只是由于国会中共和党议员的反对而没有成功。随克林顿登台而东山再起的新凯恩斯主义者如戈里格雷·曼基等人,则既反对减少国民储蓄影响投资的大预算赤字,也不赞成实行太严格的平衡预算法。他们认为在发生衰退和战争的时候有预算赤字是可以的,并认为在特殊情况下搞赤字预算是对特殊情况的适当反应。某些新凯恩斯主义者不赞成运用财政政策对经济进行微调还有一个原因,就是认为国会行动迟缓,决策滞后,等到达成共识已经时过境迁。可见反对的理由不是说凯恩斯主义用财政的不平衡实现经济平衡的理论毫无道理可言,而是认为在美国的政治环境中这种理论缺乏可行性。
解决大赤字这个老大难问题是美国的一大进步,但是要巩固这个成绩还要做更多的努力,人们预计,到2008年如果不改革医疗保健和社会保障制度,联邦预算还有失去平衡的可能。而对行将出现的预算盈余如何使用议员们的看法也相差极大。围绕着这个问题两党势将展开新的争斗。
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