时间:2020-05-03 作者:胡宇 (作者单位:中央财经大学财政系)
[大]
[中]
[小]
摘要:
最近一段时期以来,政府采购制度成为财政理论界和实际工作部门关注的焦点,介绍国外政府采购制度、探讨国内政府采购制度试点经验,呼吁尽快建立适合国情的政府采购制度的文章纷纷见诸报端,各方面都对此项制度寄予厚望。为使这一制度在我国现实经济活动中发挥其应有的作用,笔者想通过对政府采购制度的介绍,从理论上分析在我国建立政府采购制度的深刻背景及其重大意义,并提出一些具体设想。
西方政府采购制度概况
在西方财政理论研究中,按照财政支出是否在经济上直接获得等价补偿的标准,可以将财政支出划分为购买支出和转移支出。购买支出直接表现为一国的各级政府为从事日常的政务活动或为满足公共服务的需要,利用国家财政性资金和政府借款购买、货物、工程及服务的行为,即政府采购。政府采购制度就是在政府采购过程中以法律形式表现的采购法规、采购政策、采购管理等一系列规章制度的总称,是国际通行的购买支出管理方式,在财政支出管理中占有重要地位。据统计,国外各国的政府采购额占GDP的比重一般都在10—15%左右。一般说来,实行政府采购制度的国家,为规范政府采购行为,建立健全政府采购制度,保证采购过程中的公平性和透明度,基本上都颁布了...
最近一段时期以来,政府采购制度成为财政理论界和实际工作部门关注的焦点,介绍国外政府采购制度、探讨国内政府采购制度试点经验,呼吁尽快建立适合国情的政府采购制度的文章纷纷见诸报端,各方面都对此项制度寄予厚望。为使这一制度在我国现实经济活动中发挥其应有的作用,笔者想通过对政府采购制度的介绍,从理论上分析在我国建立政府采购制度的深刻背景及其重大意义,并提出一些具体设想。
西方政府采购制度概况
在西方财政理论研究中,按照财政支出是否在经济上直接获得等价补偿的标准,可以将财政支出划分为购买支出和转移支出。购买支出直接表现为一国的各级政府为从事日常的政务活动或为满足公共服务的需要,利用国家财政性资金和政府借款购买、货物、工程及服务的行为,即政府采购。政府采购制度就是在政府采购过程中以法律形式表现的采购法规、采购政策、采购管理等一系列规章制度的总称,是国际通行的购买支出管理方式,在财政支出管理中占有重要地位。据统计,国外各国的政府采购额占GDP的比重一般都在10—15%左右。一般说来,实行政府采购制度的国家,为规范政府采购行为,建立健全政府采购制度,保证采购过程中的公平性和透明度,基本上都颁布了政府采购法或类似的法律,对采购主体、采购范围、采购程序及方式、疑义及投诉的处理、履约及验收的管理都作了明确规定。各级政府部门及使用财政资金的事业单位和社会团体作为政府采购实体,凡购买的货物、工程和劳务属于《政府采购法》规定范围内的,都必须严格遵照法定的采购程序,选择恰当的采购方式,从合格的供应商处获得。一个完整的政府采购程序通常包括财政立项、确立采购方式、执行采购方式、签订采购合同、履行采购合同、验收、结算、效益评估等几个阶段。如果在采购过程中出现了分歧和矛盾,还要根据有关规定申请仲裁,解决争端。政府采购方式多种多样,总的来说可分为招标性采购和非招标性采购两种方式。达到一定金额(也称门槛价)以上的采购项目,采用招标性采购方式,既可以是竞争性招标,也可以是限制性招标,若在一些特殊情况下,如采购项目有时间限制、采购来源单一等,还可以选用两阶段招标采购、竞争性谈判采购、单一来源等非招标性采购方式;不足一定金额(门槛价)的采购项目,采用非招标性采购方式,如批量采购及小额采购等方式。
70年代末以来,政府采购市场已成为世界市场的重要组成部分。随着世界贸易自由化和经济一体化格局的形成和发展,政府采购制度已延伸到国际贸易领域。经过1973年至1979年关贸总协定东京回合和1986年至1993年乌拉圭回合的谈判、协商,参加谈判的成员国最终形成了《政府采购协议》,于1996年1月1日正式生效实施。由于世界贸易组织已经取代了关贸总协定,因此,《政府采购协议》成为世贸组织的诸项协议之一,是各国加入世贸组织必须签署的文件。
我国推行政府采购制度势在必行
改革开放以来,我国经济蓬勃发展,但是财政却日益窘迫,财政赤字逐年增加,债务规模逐年扩大,中央宏观调控能力严重削弱。如何摆脱财政困境、切实振兴财政,成为理论界和实际工作部门关心的重要问题。相当长的一段时期以来,很多人把提高财政收入占GDP的比重、中央财政收入占整个财政收入的比重(简称两个比重)作为研究和解决问题的重点,认为提高两个比重是振兴财政的关键所在。而同时,国民收入分配高度分散化,财政聚财功能被严重肢解,大量财政性资金以预算外收入、制度外收入的形式游离于国家预算管理体制之外,国家预算收入已不能全面、准确地反映政府实际可以支配的财力,两个比重也不能准确表明政府收入占GDP的实际比重。因此,缓解我国现阶段财政收支矛盾的现实途径,不能简单地仅从收入着手,而应在规范国民收入分配秩序、治理整顿预算外、制度外收入、加强税收征管的基础上,着重解决财政支出的各种问题:财政资金供应范围不符合市场经济的要求,支出结构跟不上经济发展变化的需要,财政支出管理方式落后,财政资金使用效率低下,财政支出管理中的腐败问题日渐增多等。
世界经济全球化和市场一体化的趋势,使中国加入世界贸易组织成为历史的必然选择。按照世贸组织的规定,我国要加入世贸组织,《政府采购协议》是必须签署的协议之一。随着中国加入世贸组织的愿望即将实现,在我国及早建立起与国际惯例接轨的政府采购制度已迫在眉睫。
推行政府采购制度的理论意义和现实作用
通过对政府采购制度系统深入研究和大胆试点,标志着我国财政理论研究和实践活动进入了一个崭新阶段。不仅是我国财政理论对财政活动的研究已由过去的资金筹集和资金供应,拓展到资金使用阶段。同时也标志着我国财政支出管理开始向管理方式科学化、规范化、财政资金使用效率化方向发展。
实践证明,政府采购制度是加强财政支出管理、提高财政资金使用效率的现实之路。政府采购制度引入市场经济中的竞争机制,使政府可以在公开、公平、公正的条件下,发挥集中购买的巨大优势,通过灵活多样的采购方式,选取报价低、质量好的供应商,一方面可以取得价廉物美的采购品,另一方面可以大大降低采购费用,节约财政资金,提高资金使用效率。据欧盟的经验,公开的公共购买可以将资金的使用效率提高10%以上。同时,政府采购也是政府有效实行宏观调控的重要手段。政府作为国内最大的单一消费者,其购买支出直接构成社会总需求的一部分。政府采购的数量、种类和规模对整个国民经济的运行、社会总供求的总量及结构平衡有着最直接的影响。因而,政府可以通过调整政府采购支出有效地调节社会总供求的总量与结构,灵活地调整物价,体现和支持政府产业政策、区域政策及其他社会经济政策。不仅如此,建立政府采购制度还是加强预算管理、整顿财经秩序、反腐倡廉的重要举措。有相当一部分财政资金用于政府采购,建立起规范的政府采购制度后,财政部门可以对这部分资金的运行实行全过程监督,可以清楚了解资金的使用方向、效益。政府采购严格按规定的程序进行,超过规定金额的商品采购要采用招标的方法,集中采购,政府采购的透明度大大增强,有利于防止腐败现象的发生。除此之外,建立政府采购制度对我国走向世界、培养具有国际竞争力的供应商具有重要的促进作用。《政府采购协议》是我国加入世界贸易组织必须签署的协议之一,是我国融入国际经济社会的必要举措。由于开放政府采购市场是相互的,我国产品在进入他国采购市场的同时,国内厂家也面临来自国外厂家的严峻挑战。通过建立政府采购制度,对供应商的资格作严格规定,可以引导我国的企业向国际惯例靠拢,在竞争中不断自我完善、发展,提高其市场竞争力与国际参与能力,为将来在国际政府采购市场中占据一定的需求份额打下良好的基础。
建立我国政府采购制度的一些设想
近一两年以来,我国部分省市在建立政府采购制度、进行政府采购制度试点等方面做了积极尝试。河北省从1996年初首先在行政和政法系统内搞试点,随后逐步扩大到省直所有机关、事业单位和部分县市,主要实施定点接待、统一购车、统一保险、定点修车、定点购油等改革措施。重庆市于1997年采用公开竞标方式采购66辆公务用车,并准备在今年推广到大宗办公设备购置、会议接待、车辆维修、燃油供应等方面。从这些省市的试点情况来看,运行状况良好,尤其是在节约财政资金、提高使用效率方面成效显著。这为我们建立规范的政府采购制度打下坚实的现实基础。但是,我们应该看到,在我国范围内普遍建立实施政府采购制度是一项艰巨的系统工程,需要各部门各方面密切配合,在制度安排、机构设置、实际操作等方面进行深入研究。政府采购作为财政活动的一个有机组成部分,政府采购制度作为财政支出管理的有效方法,与财政有着密不可分的关系。因此,财政部门理应成为政府采购制度中的一个重要管理机构,责无旁贷地承担起建立中国政府采购制度的历史责任。
首先要制定《政府采购法》。制定系统、完备的《政府采购法》是建立政府采购制度的法律基础,也是顺利执行采购制度的重要保障。《政府采购法》应包括总则、招标、决标、异议及中诉、履约管理、验收、罚则等内容,对政府采购的范围、采购实体、各实体招标的门槛价、招投标程序、仲裁机构、争端解决方法等政策性和技术性问题作出明确规定,以此来规范和指导采购行为。由于政府采购工作涉及国际贸易关系,因此,在制定《政府采购法》过程中,应充分尊重有关国际准则,如联合国贸易法委员会的《货物、工程和服务采购示范法》、世界贸易组织《政府采购协议》、亚太经合组织《政府采购非协性原则》、国际复兴开发银行和国际开发协会《贷款、信贷采购指南》等。另外,在立法过程中,还可以参考其他国家在这方面的成熟经验和有关法律。
其次是建立完善的政府采购管理机构体系。为加强对政府采购行为的引导、管理和监督,可以考虑组建以下管理机构:
在财政部下设政府采购管理委员会。它是管理政府采购活动的政策性机构,主要负责参与制定政府采购法规、采购政策和采购管理办法,参与、监督政府采购过程,保证采购过程的公平交易和资金的有效使用,协调与其他主管部门、采购执行机构的关系等。
政府采购执行机构。政府采购的集中化程度因国而异。考虑到我国的现实国情,可以采用高度集中化的政府采购制度,凡是属于政府部门需要的列于《政府采购法》内的物品,不论是购买大型设备、成套办公设备还是日常办公用品,都集中于政府采购执行机构统一购买。集中购买一则可以发挥资金的规模效益,获得销售折扣,节约采购费用,二则便于统一管理,提高效率。对大型公共工程的购买,还可以考虑委托社会中介机构—招标代理机构组织安排。政府采购执行机构应由通晓技术、工程、劳务、财务、招投标等方面的专业管理人员组成,需参加统一培训、考试,经财政部门和有关部门登记注册后方可正式上岗。
仲裁机构。政府采购过程中,必然会产生许多矛盾,需要进行仲裁。仲裁机构既可以是专门成立的政府采购仲裁委员会,也可以是一般性的仲裁机关,按规范的工作程序和规则进行仲裁,解决各种争议和矛盾。
具体工作的开展,在管理方式上应逐步走向科学化、制度化、规范化、集中化;在管理内容上要从经费支出管理拓展到项目预算管理,以保证政府采购制度的健康实施。
相关推荐
主办单位:中国财政杂志社
地址:中国北京海淀区万寿路西街甲11号院3号楼 邮编:100036 电话:010-88227114
京ICP备19047955号京公网安备 11010802030967号网络出版服务许可证:(署)网出证(京)字第317号