实行分税制是我国财税体制迈向国际规范化的重大举措，是对长期以来财政包干体制的一种扬弃。这项改革通过财力的规范划分，地方政府将更加明确自身财力水平和增长潜力，有利于硬化地方政府预算，促使地方政府采取正确的决策，积极涵养财源，不断发展和壮大自身的经济实力。但是，在肯定分税制改革对地方财政经济的促进作用的同时，也要充分看到这项改革对地方政府的既得利益冲击较大，对地方政府的财力、财源结构及经济行为有着重大的影响，甚至在一定程度上还加大了地方财政的困难，使其面临的问题更为突出。这些困难和问题表现在以下方面：

1.现行的分税制方案未对中央与地方事权范围作出相应的调整，是地方财政经济发展的最大障碍。分税制改革的前提是分事，只有在事权划分清楚的基础上，财权划分才有科学的依据，分税制的积极意义才能得到较充分的体现。而现行的分税制方案是将财力划分作为改革的重点，在改革方案中绕过了事权调整这一关键环节，采取了维持原体制不变的办法，使改革未能触动旧体制的根基，进而引起其自身运行中的一些问题：一是政企分开是社会主义市场经济的基本要求，但现行分税制仍基本上维持了旧体制的事权范围，并且通过行政隶属关系划分企业所得税归属和财政支出范围，固化了各级政府与企业之间的行政隶属关系，进一步从利益分配上密切了本该逐渐淡化的政企关系。二是这次分税制改革虽然也在原体制基础上对政府的事权范围做了原则性的调整，但中央出政策地方出资金的不正常情况仍然存在，这种地方财权、事权不统一的情况，使地方政府不得不压缩其他开支来填补中央所开的资金缺口。这样做，既加大了地方财政的困难，也破坏了财政管理体制的规范性原则。

2.地方财政收支平衡压力增大。为了尽可能照顾地方政府的既得经济利益，这次分税制改革保证了1993年的基数。从存量来看，地方自主财力并未减少。但是从增量上看，由于收入来源稳定、增收潜力大的主要税种都划归中央收入或中央地方共享收入，而且上缴中央的共享收入要占70%，留给地方的只是收入不稳、税源分散、征收难度较大的小税种，因此，地方财政收入的增量将明显下降。从支出的角度看，以后年度地方财政的实际支出与可能的既得财力很不适应，实际需求财力远大于既得财力。同时，新的改革举措如房改、再就业、社会保障制度改革、行政事业单位工资调整等，哪一项都要地方财政出钱，都要增加地方财政支出。因此，地方财政平衡的压力很大。现在绝大多数地方政府处于吃饭与建设两难的“窘境”。

3.省级财政的调节权受到削弱。国家政权结构的层次性要求政府的事权（包括社会管理事权和经济管理事权）及宏观经济的调控权在中央和地方之间进行合理分配，但事实上地方政府如省级政府很难享有本该属于自己的宏观调节权。按现行体制的做法，主体税种划归中央，省级财政局限在一个狭小的空间范围内，难以进行有效调控和运行，如果同地方分享太多，将加重县财政困难；分享过少，则无法保证省级财政应有的调控财力。

4.分税制后地区间经济发展不平衡的问题仍未解决，且有进一步加剧的趋势。我国地区间经济发展不平衡问题是长期存在的。改革开放以来，我国对东部沿海地区实行了税收倾斜政策，对吸引外资、推动沿海地区的经济腾飞无疑起了积极的作用。但是这种税收倾斜政策，造成了东西部地区的不公平竞争，人为地拉大了经济发展差距。1994年的分税制改革，试图利用税收返还制度，逐步缩小地区间经济发展不平衡的差距，但实际运行的结果不尽人意。这是因为：分税制体制采取维持原分配格局不变的办法，以税收返还的形式保证了地方政府的既得利益，且选择了地方税收收入增长比较快的1993年为基数确定返还的额度。这种做法实际上是承认原体制下地区间差距的合理性，新体制的运作是在一个并不平等的起跑线上开始的，其运行的结果不仅无助于东西部经济发展差距的缩小，反而有可能进一步拉大经济发展的差距。另外，税收返还的“时滞”更加剧了经济欠发达地区资金调度的困难。同时，1994年的分税制改革是一次全面性的、结构性的税制改革，虽然总体税负基本不变，但对不同行业以至于不同的地区仍然冲击很大。就流转税而言，税改后税负上升较大的行业是原材料、部分生产资料等基础性产业，如煤炭采掘业、原油天然气开采业、黑色及有色金属矿产品采掘业等，税负下降的主要是一些加工工业，如机械制造业、服装业及商业零售业等。中西部地区多以原材料、基础产业为主，税负上升较大，而东部沿海地区多以加工工业为主，税负下降，这不仅与我国的产业政策要求相悖，而且与我国地区经济协调发展战略也相背离，客观上助长了东西部地区的经济发展差距拉大。

5.实行分税制后，中央、地方在税源建设上的矛盾将影响地方经济发展。从1994年开始的财税体制改革，是将实施新税制和推行分税制财政体制同时进行的。中央力求通过改革原来的财政体制，有效地增强宏观调控能力，使中央财政收入在全国财政收入的比重得以提高，逐步扭转中央财政困难的状况。而地方政府基于自身经济利益的考虑，更多的是考虑如何培育对本级财政收入有影响的税源。这种利益上的得失不可避免地会加剧中央和地方政府在税源培植建设上的矛盾，进而影响地方经济的发展。一是利益性倾向将刺激地方政府努力调整产业、产品结构，以满足本级财政收入最大化的要求。实行分税制后，出于对“财政回报率”的考虑，地方政府对涵盖整个生产、流通领域的增值税后续税源的培植的积极性不高，而把发展第三产业增加营业税收入作为培植地方税源的重点，使其处于优先发展的位置，使之成为地方的支柱财源。这种过多地向第三产业投入，而相对忽略第一、二产业的做法，虽然在较短的时期内可以给地方政府带来较丰厚的回报，但会使得地方经济的发展缺乏坚实的基础，缺乏后劲，不利于经济的良性循环。二是现行的增值税制给欠发达地区发展集体、乡镇企业带来新的压力，使地方在培植税源时缺乏必要的手段。新的增值税取消了对集体、乡镇企业的优惠政策，使所有的增值税纳税人处在同一竞争起跑线上，这固然体现了税收的公平原则，但对处在相对弱者地位的集体、乡镇企业来说是极为不利的。

如何完善分税制，消除目前分税制对地区经济发展的不利影响以促进地区经济发展，将是今后一段时期摆在中央和地方政府面前的艰巨任务。我们认为，目前应采取以下具体对策：

1.认真做好新税制和分税制财政体制的衔接，避免地方财政困境的进一步恶化。税收制度改革是实施分税制的基础性工作，但我国1994年的分税制改革和税制改革是同时进行的，这就在很大程度上影响了分税制的规范有序发展，也对地方财政经济工作带来了一些消极影响。因此，当前一个很重要的工作就是做好新税制和分税制财政体制的衔接。建议国家加大对中西部地区财力调整的力度，在维持现有税收基数返还的格局下，适当提高增值税地方留用部分的比例，同时对部分产品的消费税适当对地方进行比例返还，使其在税源培植上得到实惠，增加财政收入，帮助经济欠发达地区走出困境。

2.适当扩大地方税收规模，开辟地方新财源。随着市场经济体制的建立和发展，地方政府将承担越来越多的社会职能和经济建设职能，但现有的地方税收规模远适应不了这一需要。扩大地方税规模，经过调整和改革，使地方税占整个税收收入的40%左右，彻底改变目前地方税收入占财政收入比重偏低、与地方经济不相称的局面就势在必然。要做到这一点，地方政府就必须大力发展第三产业，积极扶植乡镇企业、个体经济、私营经济的发展，使之成为新的经济增长点，构建起厚实的税源基础。与此同时，视社会和经济发展情况及时开征一些新的地方税，如社会保险税、遗产税与赠与税、资本利得税等，还可考虑将社会福利统筹、商业网点配套建设费以及各种构成财政收入的规费收入并入地方税体系，统一由地税机关征管。这样做，可以在一定程度上扩大地方税的规模，缓解地方财政困难的窘境，也有助于规范地方政府的收入渠道，防止收入流失，维护正常的经济秩序。

3.赋予省级政府一定的财税调控权。就税收方面来讲，按照两级调控，中央政府为主，省级政府为辅的原则，划分好中央和地方政府的财税管理权限。一是适应分税制的要求，建立相对独立的分级预算管理体系；二是赋予省级政府一定的地方税立法权，除事关国家宏观大局的几个较大的税种以外，其余一些小税种下放省政府管理，这样做有利于当地政府结合地方的实际状况，灵活地制定和运用经济政策，调节地方经济；三是尽快明确国税和地税的征管权限。

4.优化支出结构，提高资金使用效益。在现行分税制体制下，地方财政的增长幅度不可能很大，加上新的增支因素，地方财政的压力必然会更大。因此，必须优化支出结构，强化支出管理，提高财政资金的使用效益。首先，适应转换政府职能的需要，地方财政要走出“大包大揽”的误区。一是抓住当前机构改革的有利时机，果断地分流人员，减少财政供养人数；二是积极推进价格、住房、公费医疗等项改革，促进社会保障体系的建立，调整和减少财政补贴；三是坚决果断地把一部分事业单位推向市场，促其自立，以减轻财政负担。其次是加强预算管理，推行零基预算。在财政支出管理上推行零基预算，打破计划体制下形成的部门支出基数，既是适应市场经济体制下政府职能转变的客观需要，也是打破财政支出只能上不能下的传统习惯，合理安排预算，强化预算约束，解决预算开支越控越增问题的必然要求。同时要提高资金使用效益。在市场经济条件下，一切资金都要追求回报率。财政支出效益的提高等于增加了收入减少了支出。就生产性支出而言，不仅要考虑社会效益，还要考虑财政资金的回报率；就经常性支出而言，要树立起“成本效益”观念，努力降低行政成本，改变当家不理财，行政不讲价的状况。

5.积极稳妥地建立规范完善的转移支付制度。规范的转移支付制度是分税制改革不可缺少的有机构成部分，也是调节地区经济差异，促进地区经济社会发展的重要条件，因此，必须尽快建立起适合中国国情的、规范化的财政转移支付制度。目前可以从以下几个方面着手：一是要选择适当的转移支付测算办法尽可能合理地确定转移支付数额。从长远来看，基数法必然要向因素法转变，目前可行的选择是对现行的基数法做一些因素调整，即在基数法的基础上加入一些因素法的成分。二是要确定合理的转移性支付方式，充分发挥转移性支付的客观功能。按照国际惯例，转移性支付一般分为一般性转移支付和专项性转移支付等。鉴于我国各地区之间存在的巨大差异，在一个相当长的时期内，对一般性转移支付的设计与实施，显然是中国规范化转移支付制度的重点与难点所在，也是能否逐步缩小地区经济发展差距和实现地区公共服务水平趋于均等化的关键性因素。三是对政府间的转移支付要有级次进行。从我国的情况来看，不仅要有中央政府对省一级政府的转移支付，而且还必须考虑省对市、县一级的转移支付问题。