时间:2020-05-03 作者:万莹徐 崇波 (作者单位:江西财经大学)
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摘要:
税收负担问题,直接关系着社会经济结构和分配结构,对国民经济有着重要影响。而宏观税负从全社会的角度来考核税收负担状况,是国与国之间进行税负比较的重要参考指标。衡量宏观税负水平通常选用一定时期(一般为一年)内国家税收收入占同期国内生产总值(或国民生产总值、国民收入)的比率即宏观税负率这一指标。我国自80年代两步利改税之后全面工商税制改革以来的有关资料表明,我国宏观税负水平呈现明显的逐年下降的趋势:
当今世界各国宏观税负的情况是,发达国家一般为30~40%,发展中国家一般也不低于15%,一些经济发展较快的发展中国家如韩国等的宏观税负水平还呈现出不断上升的趋势。相比之下,我国宏观税负水平明显偏低。因此,近期以来,如何提高宏观税负已成为社会各界关注的热门话题。要想改变我国宏观税负偏低的现状,首先必须从我国国情出发,认真分析造成我国宏观税负与世界平均水平相差如此之大的具体原因,对我国现阶段的宏观税负水平作出客观公正的评价,从而找到提高我国宏观税负的有效途径。
一、影响宏观税负的一般因素
税收负担问题,直接关系着社会经济结构和分配结构,对国民经济有着重要影响。而宏观税负从全社会的角度来考核税收负担状况,是国与国之间进行税负比较的重要参考指标。衡量宏观税负水平通常选用一定时期(一般为一年)内国家税收收入占同期国内生产总值(或国民生产总值、国民收入)的比率即宏观税负率这一指标。我国自80年代两步利改税之后全面工商税制改革以来的有关资料表明,我国宏观税负水平呈现明显的逐年下降的趋势:
当今世界各国宏观税负的情况是,发达国家一般为30~40%,发展中国家一般也不低于15%,一些经济发展较快的发展中国家如韩国等的宏观税负水平还呈现出不断上升的趋势。相比之下,我国宏观税负水平明显偏低。因此,近期以来,如何提高宏观税负已成为社会各界关注的热门话题。要想改变我国宏观税负偏低的现状,首先必须从我国国情出发,认真分析造成我国宏观税负与世界平均水平相差如此之大的具体原因,对我国现阶段的宏观税负水平作出客观公正的评价,从而找到提高我国宏观税负的有效途径。
一、影响宏观税负的一般因素
一般来说,影响宏观税负水平的因素主要有:
1.经济因素。首先,经济发展水平决定着税收收入的规模大小。经济发展水平越高,社会产品中可供税收分配的数额就越大;人均收入水平越高,人们对税收的承受能力也越大。所以,发达国家的宏观税负往往高于发展中国家的宏观税负。其次,经济结构也会影响税收收入占GDP的比重。不同产业的税收含量(即单位产值提供的税收收入)是不同的。一般来说,集约化程度越高、附加值越大的产业,其单位产值蕴含的税源越多。一国经济结构中高税产业所占比重越大,其宏观税负就可能越高;反之,则越低。
2.政治因素。各国对政府职能范围的界定尤其是在以税收收入作为政府财政收入主要来源的情况下,直接影响一国的宏观税负。政府职能范围越广,要求集中的财力就越多,宏观税负则越高。这也体现财权与事权相统一的原则。因此,集权型国家的总体税负一般高于分权型国家,自由经济国家的总体税负则低于强调政府干预经济的国家。
3.体制因素。财税体制对宏观税负水平包括政府取得收入的方式和渠道以及分配体制,有明显制约作用。如果一国财政收入主要来自税收或社会分配更倾向于积累,则宏观税负相应就高。
4.政策因素。税收杠杆作为国家实现宏观调控的重要经济手段,不同的宏观调控政策必然会对特定时期的税收负担产生影响。如产业政策、投资政策、地区发展政策等的制定和改变,都会引起相应税源的变化和税收结构的调整。
二、我国宏观税负下降的具体原因
造成我国宏观税负异常偏低且连年下降的原因,除了受上述一般因素的影响以外,还受到一些特殊因素的作用,这其中既有正常合理的一面,又有非正常不合理的一面。
(一)合理因素。主要是政府职能范围的调整带来的税负变化。从80年代改革开放以来,为增强企业活力,扩大企业自主权,改变过去统得过多过死的弊端,我国对企业的改革曾走过一条减税让利的路子。如财政大包干,实行承包责任制,包死利润也包死了税收,由此造成总体税负下降是情理之中的事。自90年代以来,随着计划经济向市场经济的转轨,要求市场发挥对资源配置的基础性作用,使政府职能发生很大转变。实行政企分开,政府负担的很多事交由市场主体来解决,政府从竞争性行业逐步退出,主要集中于市场失灵的领域和非竞争性行业进行宏观调控和起补充作用。由此,也使国家集中的税收收入减少,再加上体制转型期不可避免的各项政策之间相互摩擦而导致的“税收真空”,更进一步加剧了税源的流失。一般来说,一个国家在由高度集中的计划经济体制向市场经济体制转变的过程中,其宏观税负都要经历一个显著下降的时期。而当下降到一定程度,随着市场经济体制的日臻完善和经济结构调整的完成,宏观税负水平又将逐步回升。按照我国经济发展的战略部署,到本世纪末将初步建立起社会主义市场经济体制的基本框架,到2010年建成比较完善的社会主义市场经济,到那时,我国宏观税负必将有大幅度提高。
(二)不合理因素。除了经济发展水平和实行市场经济所带来的政府职能调整以外,笔者认为,各种不合理因素是造成我国税负异常偏低的主要原因。
1.财税分配秩序不规范。各种非税因素严重侵蚀税基,预算外收费的“越位”与税收“缺位”同时并存,即所谓“费挤税”现象。各行政事业单位名目繁多的预算外和制度外收费,造成预算外资金急剧膨胀,其规模之大足与预算内收入并驾齐驱。过多过滥的预算外收费,严重干扰了国家资金的正常分配秩序,同时也增加了居民和企业的负担。这也是在我国宏观税负下降的同时,企业总体税费负担非但没有减轻反而呈现上升趋势的原因所在。据估计,我国预算内规范性财政收入和预算外非规范收入的比例大致为1∶1(考虑到绝大多数市场经济国家不存在预算外收入,即使有,比例也很小),那么,剔除预算外这一不可比因素,将其纳入宏观税负的统计口径的话,按我国现在10%稍高的宏观税负计算,我国的可比宏观税负应在20%以上,与世界平均水平也算旗鼓相当了。
2.税制本身不够完善。首先,税收收入总体结构不协调,流转税比重过大,所得税、财产税比重过小,形成整个税收过分依赖某类(个)税种如增值税的局面,不利于税收收入的稳定增长。其次,税收结构不能适应经济结构的变化。其表现有四:一是各种所有制在GDP中的构成与其提供的税收占全部税收收入的比重不相适应。改革开放以来,随着多种经济成分共同发展,国有经济占国民经济的比重已明显降低,私营、外资、个体经济的比重则日益扩大,而税收收入仍然偏重于国有经济,尤其是国家为吸引外资和发展乡镇企业而设置的各项税收优惠政策,致使非国有经济成分的税收负担大大低于国有经济,造成非国有经济越发展,在国民经济所占份额越大,宏观税负越低的局面。而作为纳税主体的国有企业又普遍效益不佳且面临着转机建制、资产重组的战略性结构调整,必然对税收收入的正常增长带来不利影响。二是税收收入结构与产业、行业结构不相适应。目前,第二产业的税负普遍高于第三产业,工业税负普遍重于商业税负,这不仅带来不同企业税收负担的极不均衡性,而且随第三产业创造的产值在国民经济中所占份额越来越大,还会影响税收收入与经济的同步增长。三是各种不规范的减免税造成大量低税或无税产值(即一部分企业有产值而不需缴税或只需缴很少的税)。同时,诱使其他企业的纳税人采取种种手段挂靠这些优惠企业,从而进一步降低了宏观税负水平。这些不规范的减免税政策有些是税制本身不完善造成的,有些则是在局部利益驱使下,地方政府的越权减免,严重破坏了税法的严肃性和权威性。四是现行的分税制尚不完善,立法权与财权不配套,地方无立法权,不能视本地情况因地制宜地开征地方税种,使一部分税源流失。而地方税种税源零星分散,且有一部分实行从量计征数额相对稳定,难以随经济发展而同步增长,地方税收的不足反过来又进一步诱发了地方性乱收费现象的发生。
3.税收征管水平低下。第一,由于征管不力,再加上我国公民的纳税意识普遍不强,偷逃税现象大量存在,如无证经营、伪造帐册、非货币交易、现金交易、无发票交易不申报、多头开户、走私等地下经济行为,造成巨额税收非正常流失。据估算,近几年我国每年因偷逃税损失税款达1000亿之多。第二,征管人员整体素质不高是造成征管不力税款流失的重要原因。收人情税、不依法办事的现象屡屡发生,直接影响了税收政策的到位率。第三,征管手段和模式落后,计算机网络建设尚处于起步阶段,税款征收受主观因素影响较大,税务机关和工商、银行、审计及其他有关部门在信息交换和协调行动方面还缺乏必要的法律约束,这些都进一步增加了税收控管的难度,给偷逃税行为以可乘之机。第四,对经济体制改革过程中出现的一些新情况、新问题,税收政策未能作出及时的调整和补充,造成新的“税收真空”,如现阶段在企业改组、兼并、收购、破产过程中就存在大量的税收流失。
4.其他人为因素加剧了宏观税负不断下降的趋势。比如,我国企业大量欠税。这些欠税经过多年积累,不仅数量惊人,也使清欠工作成为税收征管的一大难题,不少欠款成为死欠;我国目前对GDP的统计中存在着较多水分,用真实的税收收入入库数与虚夸的GDP指标进行比较,当然会造成宏观税负的非正常下降,歪曲企业的真实税负;我国对税收任务实行目标管理,税收任务指标的下达一般在上年基础上按一定的比例递增,往往与各地实际税源情况有较大出入,一些经济欠发达地区为完成任务往往“竭泽而渔”,收“过头税”,甚至硬性摊派,不惜贷款交税,而一些经济较发达的地方,只要完成任务,对偷、欠税行为便睁只眼,闭只眼,甚至采取包税的做法,这也在一定程度上影响了税款的足额征收。
三、提高我国宏观税负的措施建议
要想提高宏观税负,通常有两个考虑方向:一是提高税率,二是扩大税基。从我国目前情况来看,主要税种中,企业所得税税率33%,个人所得税最高边际税率为45%,增值税税率17%,均与世界平均水平基本相当。因此,提高宏观税负不宜再在税率上做文章,而应把重点放在完善税制、扩大税基和加强征管上。
1.规范财政分配秩序,坚决清理预算外资金,加快推进“清费改税”的进程。据估计,现有正式批准的预算外基金和收费项目多达2000多种,大量预算外资金的存在不仅严重侵蚀了税基而且成为滋生腐败的温床,清费正税已是必然选择。对于预算外资金的清理应根据不同情况实行区别对待。首先,将各项基金、收费区分为合理和不合理两大类,对于不合理、纯属乱收费性质的收费项目坚决予以取缔。其次,对于政府实现职能所必需的合理规范的收费项目,如属于全国统一征收并具有税收性质的收费,应并入相应的税种中,或开征新的税种,由税务机关一并征收。如将一些农业收费并入农业税中,并根据实际产量调节农业税的税基;将环保部门征收的排污费改为开征环保税等。而对其余由于提供特定服务而收取的合理费用,可予以保留,但应一律纳入预算管理或财政专户管理,实行收支两条线,加强监督,以防预算外资金规模的反弹。
2.适应市场经济发展的需要,完善税制,整顿优惠。首先,合理调整直接税和间接税之间的比例,通过统一内外资企业所得税和调节个人所得税,尽快开征社会保障税、遗产税和赠与税,提高直接税占税收总额的比重。其次,顺应经济结构的变化调整税制结构,改变税收收入过分依赖国有经济和第二产业的状况,适当调高非国有经济和第三产业的税负,既有利于缓解国有经济的困境,又可促进不同所有制企业的公平竞争,使经济发展的多元化真正转化为税源多元化,共同支撑税收与经济的同步增长。第三,切实整顿各种不规范的税收优惠。目前减免税存在问题较多的主要是企业所得税,不仅直接造成国库减收,而且严重妨碍了内资与外资以及内资不同企业之间的公平竞争。随着我国各项制度、法规的建立和健全,外商投资环境已明显改善,外商投资企业享受的两免三减半定期优惠和大量不体现产业政策的地区优惠,应尽快取消,内资企业所得税中,属财政支出性质的优惠政策如对劳服企业,福利企业、校办企业等的减免税,以及对第三产业和乡镇企业的优惠政策,也应随着市场经济体制的逐步完善而取消。此外,现行增值税、个人所得税等税种的减免税亦应适时进行调整。第四,进一步完善分税制。一方面给地方以一定的立法权,使地方能根据本地资源和产业特色开征地方税种,减少税源流失。另一方面,按税权、财权与事权相结合的原则,合理确定税种归属和共享税的分成比例,同时,坚决杜绝地方政府擅自变通国家税收政策,采取各种方式截留中央收入。
3.加强税收征管,坚决依法治税,减少税款非正常流失。第一,狠抓税务干部队伍建设,大力提高税务干部的思想政治素质和专业技术水平,提高依法治税的自觉性、主动性和识别偷、骗税行为的能力。这是强化税收征管的首要条件。第二,加强税务稽查工作,加大对偷、骗税案件的查处力度,做到查处一个,震慑一片,严禁以罚代刑,维护税法的权威性和严肃性。第三,积极推进征管手段现代化和计算机网络化管理的进程,通过微机联网,实现信息共享,最大限度防范骗税和虚开发票等违法犯罪行为。第四,加强税务机关与各有关部门的配合,协调行动,降低征收成本。第五,加强监督,完善税收执法和监控制约机制,在制定严密的内部分工和检查制度的基础上,坚持和健全护税、协税、代理、举报、投诉制度,充分发挥社会中介和公众的外部监督作用,增加税收执法的透明度。第六,加强税收宣传,提高公民的自觉纳税意识。
4.加快国有企业的战略性改组,促进经济增长方式向集约型转变。国有企业在国民经济中处于主导地位,通过对国有企业的改革,促进国有企业经济效益的提高,从而带动整个社会经济增长方式的转变,提高单位产值可提供税收的潜力,使税收不仅能与国民经济保持同步增长,甚至增长更快,从而切实提高宏观税负水平。
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