时间:2020-05-03 作者:黄文模 赵云旗 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
加强财政管理以振兴国家财政,是当前必须着力解决的一个重大课题。如何实现这一目标?笔者认为,除广泛吸取现代社会先进的管理办法之外,还要借鉴中国古代财政管理中的有效措施和丰富经验,进一步健全和完善当前财政管理机制,为国家财政的振兴提供可靠的保证。
中国古代的财政管理措施,归纳起来,主要是生财管理(开源)、用财管理(节流)、监督管理等。这里主要从生财、用财管理角度,对中国古代成功的财政管理举措作一介绍。
(一)生财管理措施
生财管理在中国古代主要表现在开创财源上。但是,开源并不是巧立名目,税外加税,加重对人民的索取。而是发展财源基础,调整财源结构,防止应有财源的失控,严禁财源的偷漏,达到人不加税而财力足的目的。
1.发展经济,巩固财政基础。经济决定财政,财政反作用于经济,这就是我们经常讲的经济与财政的辩证关系,即“做蛋糕”与“切蛋糕”的关系。要振兴国家财政,必须首先发展社会经济。理财者不能就财政论财政,而要把振兴财政的着眼点放在发展社会经济上。在中国历史上无不把发展经济视为生财管理的根本。如北宋中叶,国家积贫积弱,王安石治理财政就是从发展农业经济入手摆脱了国家财政的贫困...
加强财政管理以振兴国家财政,是当前必须着力解决的一个重大课题。如何实现这一目标?笔者认为,除广泛吸取现代社会先进的管理办法之外,还要借鉴中国古代财政管理中的有效措施和丰富经验,进一步健全和完善当前财政管理机制,为国家财政的振兴提供可靠的保证。
中国古代的财政管理措施,归纳起来,主要是生财管理(开源)、用财管理(节流)、监督管理等。这里主要从生财、用财管理角度,对中国古代成功的财政管理举措作一介绍。
(一)生财管理措施
生财管理在中国古代主要表现在开创财源上。但是,开源并不是巧立名目,税外加税,加重对人民的索取。而是发展财源基础,调整财源结构,防止应有财源的失控,严禁财源的偷漏,达到人不加税而财力足的目的。
1.发展经济,巩固财政基础。经济决定财政,财政反作用于经济,这就是我们经常讲的经济与财政的辩证关系,即“做蛋糕”与“切蛋糕”的关系。要振兴国家财政,必须首先发展社会经济。理财者不能就财政论财政,而要把振兴财政的着眼点放在发展社会经济上。在中国历史上无不把发展经济视为生财管理的根本。如北宋中叶,国家积贫积弱,王安石治理财政就是从发展农业经济入手摆脱了国家财政的贫困局面。他在生财管理中提出理财“以农事为急”,制定了农田水利法,并按低息贷款,放长还限。在短短的六年时间内,兴建水利工程10793处,受益民田达36177888亩,官田191530亩,使社会生产力明显提高,亩产量最高达五石。农业经济的迅速发展,给国家财政创造了丰厚的来源,国家租税从景德时的682万余石增加到熙宁十年的5201万余石。
2.利出一孔,加强国家财政的主导作用。利出一孔,主要强调各种收入要由国家统一控制,防止税收的流失。这一原则是战国时期管子提出来的,他认为利出一孔关系到国家的盛衰存亡。指出:“利出一孔者,其国无敌;出二孔者,其兵不诎;出三孔者不可举兵,出四孔者其国必亡。”(《管子·国蓄》)可知利出一孔的重要。利出一孔的主要目的是杜绝富商大贾进行高利盘剥,并切断他们攫取盈利的途径,使财利都集中到国家手中。由国家掌握轻重,调剂供需,实现“其国无敌”的目的。西汉的桑弘羊、唐代的刘晏、宋代的王安石在加强生财管理时都运用了这一举措,并取得了显著的成效。因此,加强生财管理,振兴国家财政,不能忽略中国历史上“利出一孔”的管理措施。
3.根据资源配置,调整税收结构。所谓资源配置,就是从国计民生需要出发,依农、工、商三业的具体情况,分别采取不同的对策,进而使整个社会经济走上协调稳定发展的轨道。理财者必须依此原则来制定税收的主次,调整税收结构,从而达到增加财政收入的目的。如春秋战国时期的齐国,地处沿海,制盐等手工业非常发达,在齐国的社会经济中占主要的地位。所以,管仲相齐,把手工业的收入视为国家主要的财政收入,制定了“量其重,计其羸,民得其七,君得其三,有杂之以轻重,守之以高下”的政策,财政收入大为增长。而处在内陆地区的秦国,手工业落后,农业相对比较发达。商鞅在秦国改革,把国家财政收入的重点放在农业上,并实行“重农抑商”政策。结果,“弃地悉为田畴”,财政日益充实,国富兵强,成为中国历史上第一个统一强盛的帝国。所以,要素分配在生财管理中应该引起足够的重视。
4.实行专卖,是振兴国家财政的重要途径。在中国历史上,盐、铁、茶、酒是主要的国有资产,如果国家财政放弃不管,巨额财利就会被富商大贾所垄断,造成私门富于公室的后果。所以,实行盐铁专卖是振兴国家财政的一个极其重要的途径。这不仅可以减轻农民的负担,而且可以较快地增加财政收入。如唐中叶刘晏治理财政,尤其重视加强盐铁专卖制度的管理和改革。改变原来民制、官收、官运、官销的制度为民制、官收、商运、商销制度,发挥国家和商人两方面的积极性。创立就场专卖,变原来的直接专卖为间接专卖,达到“寓征于价”的目的。创建常平盐仓控制盐价涨落,防止不法商人从中取利。于是,专卖收入在国家财政收入中占据了重要地位。大历末,每年总收入1200万缗,“而盐利居其太半”。茶叶专卖从每年40万贯增长到100多万贯,成功地实现了“民不加赋而国用足”的目的。
5.对商品流通领域进行一定程度的控制。这方面的管理办法主要有平准法、均输法与和籴法。平准是通过物价差额增加财政收入,具体办法是“贱即买,贵则卖”。均输是免除原来各郡送往中央的贡物,由中央在郡国设均输官就地收取,然后贩卖于价格高的地区,再从价格低的地区购买或在京师所在地区购买,达到既减少费用,又增加财政收入的目的。和籴法是丰年收购粮食,灾年出售,一方面平定物价,一方面收取被商人截去的利润。这三种管理办法的共同点,都在于通过调节物价,禁止商品流通领域奸商猾贾囤积居奇,垄断市场,以牟取暴利,使这部分利税为国家财政所有。实践证明,这些均是加强商品流通领域收入管理的有效办法。如西汉桑弘羊理财时就很好地贯彻了这一方法,不但解决了国家的财政困难,而且“平万物而便百姓”,减轻了百姓的负担。宋代的王安石,借助于当时商品经济的高度发展,进一步运用了均输法来增加国家财政收入。通过这一办法,改变了原来“私取予之势,擅万物之利”,轻重敛散之权落于商人之手,“有财而莫理”的状况,达到了“庶几国用可足,民财不匮”的效果。
(二)用财管理措施
用财,指国家财政支出的管理,在中国古代概括为节流。但节流的含意并不是开支越少越好,或者是一味地减少开支。而是指合理地调整支出结构,保证必要的开支,取消不必要的开支;满足重点项目的开支,减少次要项目的开支。总之,要集中财力用在刀刃上,充分发挥国家财政的应有作用。
1.量出制入。即以支定收。在中国历史上,成功地运用这一办法加强用财管理的典型首先是西汉中叶的桑弘羊。汉武帝时,由于对外反击匈奴侵扰,对内讨伐叛乱,又组织大批人力治理黄河和修建水利工程,开支极大,致使国家财政处于困境。桑弘羊主管财政后,根据量出制入的原则,以国家反击匈奴巩固边防等必要支出组织收入。但他运用的办法不是进一步加重农民的负担,而是通过盐铁专卖、均输法、扩大公田和实行屯田等措施增加国家收入,解决支出的需要。一年之间,除供给帛百余万匹、钱数万万的开支外,府库还存帛五百万匹。达到了“民不益赋,而天下用饶”的效果。唐代中叶,国家因安史之乱,百业俱废,“府库耗竭”。而且还要支出平定藩镇叛乱等必要的费用,使国家财政长期处于“税赋不足供费”的地步。为了解决国家财力不足的问题,杨炎正式提出和贯彻了“量出制入”的原则,要求国家每年两税收支有一定的数量,然后按照计划进行收支,计划外不得有浮收、滥支。杨炎在“制入”上,也是不加重农民的负担,而是利用和籴粮食,专卖盐铁,利用常平,降低漕运成本等渠道来满足国家的必要开支。虽用兵数十年,但“敛不及民而用度足”。历史证明,“量出制入”,不是予取予求;以支定收,可以防止赋敛无度;在明确政府职能和支出范围的前提下,实行“量出制入”,更有利于开源节流和收支平衡。
2.优化支出结构。战国时期管仲很重视财政支出的结构问题,提出用财有度。“度”并不是一味限制压缩支出,更重要的是指合理开支,应该花的钱一分不能少,不应花的钱一分不能给。对于有利于发展社会生产和人民生活的支出,管仲主张必须供给,宁奢不啬。否则,就会引起怨恨,不利于发展经济,结果是“用财而生怨,故曰费”。管仲相齐时,曾把三分之二的财力用在外交上,把三分之一的财力用在国内政务上,可知重轻有别,多少有度。正因为此,齐国赢得了霸主地位。但对于一些奢侈费用,管子认为绝对要加以限制,并把“禁侈泰”视为“国之急”。总之,在财政支出方面要有合理的支出结构。只有这样,才能在现有的基础上保证供给。
3.注重支出效益。在中国历史上凡是精明的理财家都很注意支出的效益。韩非认为“举事有道,计其入多,其出少者,可为”。指出理财功绩,“其入多,其出少,乃可谓功”。西汉桑弘羊实行均输,就是因为“天下赋输或不偿其僦费”。唐代漕运由于管理不善,运费和耗散特别巨大。刘晏理财时,对漕运的管理进行了全面的改进,不仅完成了巨额财政调拨,更重要的是为国家“岁省十余万缗”费用。所以,注重效益应是用财管理上的一个重要方面。若不重视,“出大费而成小功”,对国对民都有危害。
4.精兵简政。精兵简政是用财管理中裁减行政费用的一条基本措施,也是最有成效的办法。如东汉时,鉴于财政紧张,刘秀裁“省郡国十,县邑道候国四百余所”,削减地方军队,减轻了国家一项沉重的财政负担。隋文帝时大力整顿机构重叠,冗官众多,资费日巨的混乱局面,罢州、郡、县三级政府机构为州、县两级。同时根据“存要去闲,并小为大”的原则并省了许多州县。还取消刺史、郡守自署僚佐的权力,减汰和杜绝了大批冗员,改变了原来“十羊九牧”的冗滥现象。隋代财政殷富与精兵简政有很大的关系。
5.禁奢倡廉。在中国古代社会,就已经提出了禁奢倡廉,反对腐败的用财管理之道。许多封建皇帝为了振兴国家财政,率先提倡节俭。如汉文帝生活俭朴,于是从上到下,形成禁奢倡廉之风,使财政上出现了“京师之钱累百巨万,贯朽而不可校;太仓之粟陈陈相因,充溢露积于外”的丰盈局面。隋文帝“躬先俭约,以事府帑”,“由是内外率职,府帑充实”。在倡廉的同时,中国历代还实行严厉打击贪污盗窃,行贿受贿,损公肥私等不法行为,以保证国家财政不受损失。如宋太祖时,特别注意严绳赃吏,对营私渎职贪污者置以重典,对揭发行贿收贿者给予重赏。宋初大小官吏因贪污坐赃而处死、贬官、除籍者仅《宋史·太祖本纪》中就能统计出数十例,可见这一管理方法的重要性。
(三)有益的历史启示——管则兴,不管则败
从以上中国古代财政管理的具体措施和管理的成效中,可以得出以下启示:
1.财政既是社会矛盾冲突的集中反映,更是国家借以调节社会矛盾的有效手段,因此,财政与国家兴衰存亡密切相关。历史经验证明,管则兴,不管则败;管则存,不管则亡。所以一定要把财政管理提高到国家兴败存亡的高度去认识,要认真抓,长期抓,不要一喊而过。
2.加强财政管理,一定要正确处理振兴财政与发展经济的关系。理财者要跳出财政的框框抓财政管理。要重视发展社会经济,提高社会生产力。只有这样,国家财政才能建立在雄厚的经济基础上。
3.加强财政管理,重点应放在开源和节流上,开源节流的核心是合理调整财政收入和支出的结构。在财政收入上抓住主要的财源,调节税收比例,轻重有别,合理负担。在财政支出上要集中财力保证重点,专款专用,不可平均分配。
4.要进一步健全和完善财政管理机制,明确各部门的职能与责任,彻底改变名不正言不顺,位不正职不清,政出多门,财入多门的混乱状况。职能和责任明确了,就能正确地处理好各部门之间的关系、各系统之间的关系,就会有效地克服部门主义、单位主义和本位主义,就能杜绝越权越级,权大于法、情重于法等等弊端的产生。
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