为减轻农民负担,促进农村经济和各项事业发展,河北省从1997年开始在隆尧县12个乡镇、涿州市2个乡镇进行以征收“农村公益事业建设税”的形式取代村提留和乡统筹收费的“费改税”试点。试点工作虽取得了初步成效,但在试行中也存在一些值得探讨的问题。
一、关于课税对象的确定。按照“费改税”的基本要求,农村公益事业建设税的课税对象应是纳税人实际收入。试点县(市)在具体确定课税对象时,仍沿袭“三提五统筹”按村平均收入核定的办法,存在纳税人负担平均化的倾向。如隆尧县以村为单位按1996年农民人均纯收入作为课税基数;涿州市以村为单位采取以1994、1995、1996年农民人均纯收入加权平均后递增5%为课税基数。人均纯收入指标是统计平均数概念,忽略了户与户之间收入的差距。实际上,在同一个乡镇区域内,村与村、户与户之间的人均纯收入是不平衡的,在征税时如不能区别对待,必然导致负担的苦乐不均。按公平税负原则,应对负税能力不同的人给予不同的待遇,对负税能力相同的人给予相同的待遇,使农户与农户之间税负大致公平,才有利于发挥税收调节农民收入、促进共同富裕的作用。是否可以考虑按《中华人民共和国税收征收管理法》的有关规定,在进行纳税申报的基础上,根据每村农户家庭生产经营各业的收入情况,经群众评议、调查核实后确定几个不同档次作为计税依据,并且在每年纳税期限之前进行适当调整。
二、关于税率的确定。税率是计算税额的尺度,是衡量税收负担轻重的重要标志。隆尧县的税率确定为1—5%五个档次,由各乡镇根据本行政区域内实际情况选定本年税率,实行一村一率。同时规定实行比例税率与征收总量双项控制办法。1997年“费改税”后,全县农村人均负担农村公益事业建设税48.10元,占上年农村人均纯收入2300元的2.1%。全县人均纯收入最高的山口镇东山南村为5529.50元,税率确定为0.91%,人均税收负担为50.32元;人均纯收入最低的张庄乡渠家庄村为1020元,税率确定为4.7%,人均税收负担为47.94元。显然,税率是倒推出来的,仍然是平均税收的思想。涿州市税率确定为3%、3.5%、4%、4.5%、5%五个档次,以乡镇为单位确定统一税率。马头镇统一税率为4.5%,其所辖的刘庄村1996年人均纯收入为3357元,1995年为1826元,1994年为900元,加权平均后为2027.66元,再调增5%后为2129元,税率4.5%,人均税收负担95.80元;东营村1996年人均纯收入为2316元,1995年为1900元,1994年为1085元,加权平均后为1767元,再调增5%后为1855元,税率同样为4.5%,人均税收负担83.48元。由于税率统一,税收负担总体上基本体现了收入多者多负担,收入少者少负担的公平税负的原则。税率是税制的一个核心要素,税率的设计应采用地区差别比例税率。试点县、市应确定一个平均税率,再根据各乡镇农村经济发展状况、农户收入水平,确定具体适用税率。但乡镇区域内各村之间收入差距不大时要统一税率。若收入差距很大时,对收入特别高的村税率一般应高于收入较低的村,以公平税收负担。为保持税负基本稳定,让农民乐于接受,可考虑参照相关因素,确定一次性核实三年税负的办法,增强稳定性。
三、关于纳税义务人的确定。纳税义务人简称纳税人,亦称课税主体,是税法规定的直接负有纳税义务的单位和个人。试点地方确定的农村公益事业建设税纳税人为试点行政区域内农村常驻农民,包括离乡不离土从事其他工作的农民、离土不离乡或离乡又离土未办户籍迁移手续的农民。在这几部分农民中,难点是离乡又离土的农民。他们虽然尚未办理户籍迁移手续,但这部分人基本上常年在外,有的根本不回乡,在找不到纳税人时便形成欠税。在征收税额比例上,涿州市规定凡农村户口没有承包责任田的农民按70%的比例征税,有承包责任田的纳税人一律按人口70%、土地30%的比例征税。这样执行的结果是没有耕地从事其他产业的农民承担税负的七成,从事农业生产的农民承担税负的十成。还有一种情况是代别人耕种土地的,仅负担30%部分。隆尧县完全按人征税,出现的问题是由于农村实行生产责任制以来,责任田相对稳定,减人的没有减田,增人的没有增田,少数农户认为不合理,出现拖交、抗交,造(下转16页)(上接17页)成尾欠。按试点地方目前的设计,农村公益事业建设税应属于收益税范畴,一般来讲收益税应以纳税人收益额为课税对象,多收益者多纳税,少收益者少纳税,没有收益者不纳税。但目前试点县市除按人均纯收入作为课税对象外,又按人口多少作为计税依据,这主要是按原村提留乡统筹费制度的做法沿袭下来的。但是,科学的税制应采用较为规范的方式。科学规范是建立税制的基本要求。农村公益事业建设税作为收益税,课税对象严格来讲应是总收入减除各种成本费用及其他扣除项目以后的应纳税所得额,可以理解为农户各产业纯收入总额。如按人口多少征税,属于人头税范畴。人头税是指以人丁或家户为对象课征的税,是自给自足的自然经济在税收制度上的反映。现在农村公益事业建设税以人口多少来征税,虽然农民认为其公平合理,但与税制改革发展方向相悖,应予改进。
试行“费改税”的根本目的是有效地控制和减轻农民负担,规范征收办法,稳定农村基层政权,促进农村经济和各项事业的发展,是农村经济工作中的一项重大改革。试点县市探索和研究规范科学的税收制度是这项改革成败的关键。试点期间办法规定和具体做法上存在一些问题也是难免的,关键是要注意总结、研究和改进。