作为国民收入分配的主渠道，国家财政分配和再分配的状况及其政策取向，对于社会消费与投资需求的规模和结构，国民经济的持续、快速、稳定增长，有着极大的制约和影响作用。当前和今后一个时期，为了确保我国经济的快速增长态势，有助于扩大内需，保持适度的投资和消费需求增长，强化财政政策的需求管理和调控功能，应有针对性地重点解决好以下几个紧迫问题，并采取相应的财政对策。

一、增强国家财政实力，提高财政对社会需求的调控能力

这是振兴国家财政，缓解财政“瓶颈”制约的一个核心内容与基础性环节，也是防止与消除东南亚金融危机对我国影响的一个必要的“固本”之策。

我国近年来财政赤字不断扩大，固然与高投入、低产出、低效益的粗放型经济增长方式有直接关系，但国民收入和财政分配格局的失调与扭曲，也是一个带基础性的成因。改革开放以来，社会财力分配向地方、部门、企业和居民的过度倾斜，不仅造成了财力分配和使用上的散、乱局面，也使国家提高“两个比重”的努力因缺乏可资动员、可供支配的财力基础而屡屡受挫。其中最为突出的，就是分散面广、数额巨大的预算外资金。特别是各种收费和基金挤占税收及侵蚀税基的问题，不仅使很大一部分规范的国家税收收入即所谓预算内收入，变成了非规范或不甚规范的预算外收入，减少了国家的可支配财力，而且使这些“费”或“基金”的使用，在很大程度上游离于财政的监督范围之外，既造成了极大的浪费，也往往给某些财经违规乃至腐败行为开了方便之门。事实和资料显示，当前不少企业已经出现了“费”大于税的情况，一些地区也出现了非税收入的增长规模和增长速度，大大超过税收收入增长规模与增长速度的不正常现象。这种税收收入“缺位”和非税收入“越位”的状况，不仅已对国家财政收入的正常增长和我国财经状况的好转造成了严重威胁，而且也极大地损害或降低了居民、企业的投资与消费需求能力。成了抬高房地产价格和抑制消费的一个重要原因。因此，大力整顿和规范预算外收支、改革税费制度已迫在眉睫。

诚然，将预算外资金纳入预算或准预算管理的轨道，在增加国家财政可支配财力的同时，也相应扩大了财政的支出范围，在短期内并不一定有明显的增收减支作用。但从统筹安排、集中运用国家财力，加强财政管理和预算监督，减少浪费、提高财政资金使用效益等方面来看，无疑能收到维护国家预算的完整、有效利用有限的财政资源、缓解财政收支矛盾的良好功效。具体讲，可从以下两个方面着手。

首先，逐步建立适合中国国情的财政投融资制度，从制度上解决投资需求与供给之间的矛盾。无论是从亚洲一些新兴工业化国家或地区的历史经验，还是从中国的迫切需要来看，积极建立适合本国国情的财政投融资制度，都是积极开拓财政性投资来源，保证和加大国家财政的基础性建设投入，缓解“瓶颈”产业制约，在优化国民经济结构、产业结构和促进技术进步的基础上，增强国家财政稳定和发展功能的一条有效途径。在这方面，日本已实行40多年的财政投融资制度与政策，为我们提供了许多有益的借鉴和经验。无论从我国当前的迫切需要，还是从长远的战略考虑；亦无论是从解决我国财政性建设资金严重短缺的困难，还是从强化国家财政宏观调控与经济稳定功能的角度来看，逐步摸索、推行我国社会主义市场经济条件下的财政投融资政策，都具有特殊的重要意义。

其次，进一步优化税制结构，切实加强税收征管。财政收入的主渠道是税收，因而不断优化税制，充分挖掘税收潜力，就成了增强国家财政实力的重要环节。1994年的工商税制改革的确取得了明显成效，在1993年各地竞相扩大税收的基础上，1994年增加税收871亿元，1995年增收912亿元，1996年增收1100亿元，1997年又创造了比上年增收1114亿元的新纪录。连续四年税收的大幅度增长，充分显示了中国的财税体制改革取得了突破性的进展和基本成功。然而，尽管如此，现行税制结构（如个人所得税、消费税、资源税）、税源税率的进一步调整完善，一些新税种（如财产税、遗产税、赠与税、利得税等）的开征，减免税的继续清理整顿等，仍然有着很大的财政增收潜力。至于加强税收征管可能带来的财政增收效应，就更是极其可观、众所周知的了。如果再考虑到我国目前的总体税负水平，无论与经济发达国家还是与大多数发展中国家相比都明显偏低，即存在着提高总体税负可能性的情况，则财政增收的前景就更为明朗。

世界银行的一份报告（2020年的中国：新世纪的发展挑战）指出，如中国做好对非国有企业的纳税工作（它们是经济增长中最为迅速的部分），改进对税收征管的激励机制，制定有效的审计程序，采用计算机化信息系统，以及实行对各种逃税行为进行严厉而公平的罚款新制度等综合举措，其所能增加的税收份额，到2000年将达到占GDP的6%。在一个较长的时期内，比如到2020年，甚至可以达到占GDP的10%。无论世行报告的可靠程度如何，笔者认为，我国税收的增收潜力是十分客观的。

二、认真调整、积极优化财政支出结构

调整、优化财政支出结构，就当前的突出矛盾而言，其任务或重点则可概括为调整范围、突出重点、强化支出的效益约束等三句话。

调整范围，就是要严格按照社会主义市场经济条件下的各级财政事权，重新规范和界定支出范围，特别是要彻底从过去那种大包大揽、惯于插手企业生产经营活动的桎梏中解放出来，以免在新形势下重蹈超负荷运转、越位运转的复辙。通过调整，退出某些领域和项目、削减部分财政支出以加强那些应该加强的政府投资。具体讲，一是配合政府机构改革，大力整顿和压缩近些年来增长过速、膨胀过度的行政管理经费。二是配合国企和农产品供求关系的改善，逐步减少巨额的企业经营性亏损补贴和价格补贴。三是尽快退出国家财政在竞争性加工工业、一般性商业服务领域的相关支出。通过以上途径，尽快使国家财政从职能“越位”与“缺位”并存的矛盾与困境中解放出来，面对新的形势和问题，加强其宏观调控和需求管理功能。

所谓突出重点，就是要根据现有财力状况，按照一要吃饭、二要建设的原则，以及轻重缓急的先后次序来安排财政支出。尤其不能用撒胡椒面的办法，为后续财力的安排留下窟窿、造成被动。同时也不能再用各单位、各部门、各地区通过“创收”的途径，去解决财政范围内的支出缺口问题，造成分配秩序的混乱和分配规则的破坏。

强化支出的效益约束，就是要把效益作为财政支出的出发点及其归宿，坚持用必有效、有效方用的原则，在支出到位和尽力避免损失浪费的基础上，促进和保证财政的积极平衡。

三、切实减轻农民和各类企业的非税负担，促进消费和投资的增加

通过切实减轻农民、乡镇企业和其它各类企业沉重的非税负担，相应增加其有支付能力的消费和投资需求，为开辟我国广大的农村市场，扩大企业可支配的投资来源和技改能力创造条件。特别是为了使房地产开发、住宅建设真正成为我国新的经济增长点，使住宅消费成为新的消费热点，就必须改变当前因房地产开发、住宅建设中所承担的各种名目的收费过滥、过多，房屋成本过高，空置房数量与年俱增，住房货币化、商品化及房地产业的发展迟迟不能进入良性循环轨道的不正常状态。

四、通过政府间规范化的转移支付制度的建立与完善，一方面提高中央财政的宏观调控能力，同时为促进我国区域经济的协调发展，平衡和引导地区投资需求创造基础条件

分税制改革包括两个相互联系的有机组成部分，即各级财政的分级、分权、分税，以及政府间规范化的转移支付制度。前者重在解决与各级财政事权相适应的收入来源的规范化问题，但却解决不了各地的财政能力差异问题，即解决不了某些地区在提供大体均等的公共服务方面所存在的政府财力缺口问题，因而不利于实现这些地区的财政收支平衡。1994年进行分税制改革时所实行的、基本上以照顾各地既得利益格局为特点的“税收返还”办法，尽管是一种现实的选择，但却既不利于公平分配，又不利于某些地方，特别是广大中西部地区的财政平衡。近三年实行的过渡性转移支付办法，虽然有利于克服这种不足，但又因中央财力的严重匮乏，用于规范化转移支付的财政资金极为有限（1995年仅为20亿，1996年仅为30亿元，1997年计划亦仅为40亿元），故对地方财政平衡的调节力度十分微弱。因此，如何逐步消除分税制改革中的旧体制痕迹（按照既得格局进行“税收返还”），适当加快政府间规范化转移支付制度的建立和完善的步伐，就不仅成了促进和保证我国地方财政实现稳固平衡的一个必要因素，而且将对改善各地区的投资环境，平衡和引导地区间的投资需求，产生极为重要而关键的影响。

五、制定和实行积极而审慎的国债政策

国际经验表明，正确、恰当的国债政策，是解决各国财政问题的一个有力手段。而衡量国债规模适度与否，不能只从个别的单一的指标出发，而必须进行全面的分析，以作出符合实际、顺应时势、瞻前顾后的判断和结论。为此，可根据各国衡量国债规模所采取的几个通行指标，分析一下我国在这方面的具体情况。

1.债务依存度。它反映一个国家的财政支出有多少是依靠借债来筹措的。关于这个指标，国际上有一个公认的控制线经验数据，即国家财政的债务依存度掌握在15%—20%为宜，中央财政的债务依存度则控制在25%—30%的幅度内为当。我国自1994年开始，国家财政的债务依存度（当年债务收入额÷[当年财政支出额+债务支出额]）就超过了上述的安全线，达到了20.2%，1995年为22.2%，1996年为26.4%，1997年（预计）是23.14%。而中央财政债务依存度更高，分别为52.41%、53.28%、55.61%、57.77%（预计数）。与国际上的经验数据相比，如果说超过20%的国家财政债务依存度已属略微偏高但还不为过的话，那么，超过50%的中央财政债务依存度就显得大为“离谱”了。日本即使在财政最困难时期，这一指标的最高值也不过37.5%而已。

2.国债偿债率。它是指当年的国债还本付息额占当年财政收入的比重。这一指标说明，国债规模需受财政收入状况的制约，要把国债规模控制在与当期财政收入状况相适应的水平上。国内外不少学者认为，这一指标应控制在8—10%的幅度内为宜。我国从1994年起，随着国债发行规模的剧增，这一指标也呈陡然递增之势，1994—1997年分别为9.6%、14.2%、17.7%、23.3%（预计值），每年所借新债中用于归还旧债的数量不断上升。

3.国债负担率。它所衡量的是当期的国债累积额占当年GDP的比重。这是度量国债规模最重要、最常用的指标。国外的经济学家大都认为，经济发达国家的国债累积额最多不应超过当年GDP的45%，这与经济发达国家财政收入占GDP的比重大致相当，即一定时期的国债累积额最多相当于当期的财政收入总额。从这一指标来看，我国的国债负担率又远比经济发达国家低，1993—1997年分别为2.45%、2.74%、5.02%、5.92%、4.93%。

4.居民的应债力。指国债余额占当年居民储蓄存款余额的比重。这是从居民的国债承受能力来考察的国债规模指标。当然，在居民投资意愿、投资选择、投资渠道多元化的情况下，国债规模与居民储蓄存款状况不存在完全的正相关关系，但也能近似地反映居民对一定规模国债的应债或承购能力。从年度国债发行额占当年居民储蓄存款余额的比重看，我国1990—1996年分别为1.10%、1.32%、2.18%、3.42%、2.06%、4.77%、5.09%。再从国债余额占居民储蓄存款余额的比重看，1991—1996年依次为4.79%、4.99%、5.18%、5.87%、6.92%、6.73%。可见，无论从哪个指标看，当前我国居民的国债应债能力，都有很大的弹性和潜力。

通过以上分析，可以得出一个看似矛盾的结论：从反映国家财政自身“承债”能力的指标，即从财政的债务依存度和国债偿债率来看，政府特别是中央政府的债务压力已经过大，几乎没有进一步扩增国债规模的弹性空间；而从国债负担率和国债余额占居民储蓄存款余额的比重来看（目前的GDP是国债余额的20倍，居民储蓄存款也相当于国债余额的17倍），国债规模的进一步扩增又有广阔的天地和巨大的潜力。而且，从动态趋势看，如国债的发行规模即使按现在的增长速度扩大，在未来10年内，国债余额占GDP的比重也不会超过14%，即仍旧远低于经济发达国家的国债负担率警戒线。

为什么会在中国出现这种极为明显的矛盾现象呢？根本原因在于我国国民收入分配格局的严重扭曲，GDP的财政贡献率过低，国家财政的承债能力十分有限和十分脆弱。从现实情况看，由于国家财力极度分散，预算外资金、非税收入极其庞大，政府特别是中央政府的可支配财力相对萎缩，大大制约了偿债能力与发债规模的同步增长，形成了扩增国债规模潜力巨大而财政承债能力却相形见绌的矛盾结局。

应如何解决这个矛盾，对策有二。

首先，扩大国债规模必须与集中国家财力，振兴国家财政同时进行，使财政实力的切实增强和国债规模的相应扩大，做到双向协同、相辅相成。在现代市场经济条件下，国家财政的确不必拘泥于仅仅通过税收来取得资金，需要灵活有效地运用国债手段、国债政策来调控经济的运行。然而，国债又是需要还本付息的，其发行规模必须顾及到财政的应变和承受能力，不能只顾需要不顾可能而盲目扩张。因此，无论从理论上还是从我国的实际情况来看，当前进一步扩增国债规模的主要障碍是国家财政收入及其现实可支配财力的制约。所以，根据十五大精神，集中国家财力，增加各级财政特别是中央财政的可支配收入，增强财政的承债能力，就成了问题的关键之所在。如果中国今后能在提高两个基本“比重”上尽快取得实质性的进展，上升的速度较快，通过整顿预算外资金、清理规范非税收入、加强税收征管等途径，使国家的可支配财力有较大增长，那么国债的发行规模就能随之进行“跟进性”的更大扩增。

其次，国债规模的扩增要建立在国债结构不断优化的基础上。因为，合理的债务结构有利于充分挖掘社会资金潜力，满足不同偏好投资者的投资需求，而且也有利于降低国债的筹资成本，减轻财政的未来负担，提高国债的使用效益。根据我国当前在这方面存在的主要矛盾，近期似应研究解决好调整国债的期限结构、品种结构和持有者结构等三个问题，以便为各方应债力的充分释放创造条件。

六、充分发挥财政经济杠杆在扩大需求中的引导与刺激作用

首先是运用财政转移性支出手段，诸如灵活运用针对某些社会群体的财政补贴、主要针对城镇职工的社会保障等手段，通过保障低收入者的最低生活、福利水平，及其有支付能力的需求，以防止社会购买力的过度萎缩，确保社会、人心的稳定。

其次是充分运用财政贴息、财政参股、财政担保等经济手段，以充分调动和吸纳社会资金参与社会基础设施、高新技术产业和房地产开发等方面的投入，收到“四两拨千斤”之效。为此，在社会投资来源、银行可贷资金较为充裕的条件下，可考虑在当前有限的国家财政投资中，拿出相当的比重来起这种杠杆或带动作用，肯定能比财政的直接投资、全额投资收到更好更大的效果。

最后是有选择地充分运用加速折旧、投资抵免、税收支出（税收优惠）等手段，以引导我国的结构调整、产业升级、技术和产品开发、刺激出口需求等等。