近几年,国家在固定资产投资领域采取了一系列措施,对投资总规模和结构的宏观调控取得了显著的成效,投资规模稳步回落,投资结构继续得到控制,一些不利于宏观调控的因素初步得到治理。房地产开发在多数地区已经有所降温,开发区建设开始逐渐步入正轨,资金市场进一步规范,不正当的投资资金来源得到控制,拆借资金用于固定资产投资的现象初步得到制止。但在基建财务管理中仍存在几个比较突出的问题:一是新开工项目过多。近几年国务院要求原则上不再新开工项目,但1994年执行结果新开工项目仍达2.9万多个,而当年国务院仅批准新开工项目11个。二是在建规模仍然偏大。根据国家有关部门统计,目前在建项目总计达几十万个,在建总规模近3.8万亿元,若考虑到超概算情况,在建规模实际还要大得多。不少项目存在资金缺口,拖长了建设工期,使投资效益下降。三是投资结构的矛盾依然相当突出。从1995年投资安排情况看,农业和运输、邮电通讯业的投资增长较快,能源工业投资增长速度有所放慢,但也保持了一定的增幅。中西部地区投资增速较快,比重有所提高。农业投资仍然不足,特别是地方对农业的投入不足。房地产投资虽已降温,增幅有较大回落,但部分地区房地产开发仍是热点,有些地区利用外资搞高档宾馆、饭店、公寓、写字楼、豪华别墅,市场前景不容乐观。以上问题是多种因素综合作用的结果。分析原因,主要有以下三方面:
第一,资金来源不正当、不规范,影响国家宏观调控政策实施。这几年通过改革开放,综合国力有明显增强,预算外资金增长很快,但相当一部分财力脱离了财政监管。据统计,每年投资规模中,各种预算外资金有相当大一部分用于固定资产投资,其中的一部分缺乏规范管理,脱离财政部门的监督,可控性差,给国家控制投资规模带来了新问题。据有关部门调查,一些地方和单位采取不正当、不规范的做法筹措建设资金,如:通过非银行金融机构搞违章拆借;一些地区和部门仍然存在乱集资,其中有相当一部分用于基建;有些企业将生产流动资金用于基建;有些建设单位大量拖欠施工企业工程、设备材料款,实际上把施工企业的生产性资金用来搞建设;有些地方和部门把银行贷款转作自筹资金,搞基本建设。
第二,建筑施工企业垫支施工。尽管近几年全国固定资产投资规模逐步扩大,但建筑业仍然是僧多粥少,致使一个项目几家去争,带来的问题是建筑企业为了解决任务不足,被迫主动找建设单位,在甲方资金不到位的情况下,仍然给甲方垫资建设,助长了建设规模的扩大。
第三,投资带有盲目性。由于利益驱动,往往把资金投入到获利高的行业,如前几年房地产热,高档宾馆、写字楼、高级别墅一哄而起,盲目建设、重复建设的结果是长线越来越长,短线越来越短。这也是基建规模失控的一个重要原因。
以上这些问题,从根本上讲要通过深化改革,逐步建立起适应市场经济发展的基本建设投资管理体制来解决。在当前情况下,要特别强化财政对基本建设投资管理的职能,通过加强基本建设投资的财政预算和财务管理,对建设项目的必要性、可行性、资金来源、经济效益等各方面进行评价和监督,反映矛盾和问题,找出解决问题的有效办法,不断提高基本建设的投资效益,强化宏观调控,促进国民经济持续、快速、健康发展。
1、加强基本建设预算管理。财政基本建设预算是国家预算的重要环节,是拨付资金的依据。财政预算一经成立,各部门、各单位都要严格执行。对不符合国民经济发展规划和政策,违反财政财经法规的投资,商有关部门后不予下达预算。同时,要进一步规范基本建设支出的预算范围,要按照预算法的规定,逐步把用于基本建设投资的各种资金、各项基金纳入基本建设预算管理。只有这样,才能真实反映基本建设情况,对基本建设实施有效宏观调控。另外,预算资金的拨付,要坚持“四按”拨款,就是按基建程序、按年度计划、按工程进度、按年度预算拨付基本建设资金,既要保证工程用款,又要监督资金使用。
2、进一步加强财务管理。基本建设财务管理是一项经常性的工作。从目前情况看,基本建设财务管理普遍存在弱化和偏松的现象。如果再不强调管理,可能出现“花钱大撒手”的情况。加强财务管理,一是要严格执行各项基本建设财务制度,开支按标准,做到专款专用,不得挪作他用。各部门、各建设单位都要按规定及时向财政部门报送财务报表和年度财务决算,不按时报送的,财政部门有权停止拨款。二是要加强执法监督,实行经常性的监督检查。三是要制定科学规范的基本建设财务管理工作标准,定期对财务管理部门进行考核,并实行严格的奖惩制度。
3、切实搞好基本建设资金的源头控制。目前我国固定资产投资出现这样那样的问题,都与资金有关,不是资金来源不合理,就是资金不落实。资金管理属于财务管理的范畴,办法主要是从源头上对基本建设资金来源进行审核,从源头上控制基本建设资金,对有财政性资金投资的项目都要实行资金来源审核制度。对投向不合理,高打或低打预算的项目,要商有关部门进行纠正。对“拼盘”项目中财政性资金以外的资金来源,不落实的,不能及时到位的,财政部门安排的资金不予拨付。通过资金源头管理,由事后监督变为事前控制,减少“钓鱼”项目,减少资金不落实造成的“胡子工程”,解决好普遍存在的“超概”现象,提高宏观调控的效果,保证国家基本建设项目顺利进行。
4、抓紧抓好基本建设财务制度和法规建设。目前,基本建设财务制度和法规建设的任务比较艰巨。一是现行的基本建设财务管理制度基本上是以建设银行代行财政职能的情况为基础制定的,收回财政职能后,需要全面、系统地修改、修订;二是随着改革的深入、体制的演变,基本建设财务管理面临一些新的问题和矛盾,要求我们通过进一步加强制度建设,加以规范和解决,并结合投资体制改革的需要制定新的基建资金管理办法。
(责任编辑 李海南)