美国的环境保护工作起步较早，已有30年的经验。但美国的环境保护工作完全是在经济相对发达而环境遭受严重破坏和污染后才认识到的，走的是“先污染后治理的路子”。经过多年的努力，已经实现了环境状况的根本好转，环境质量明显提高。如：汽车的二氧化碳的排放量比70年代减少了99%，虽然汽车增加了，但空气质量还是提高了。一氧化碳减少了97%，空气中悬浮颗粒物减少了70%，二氧化硫减少了42%。这除了归功于健全的环保法律体系外，很重要的因素是建立了完善的环境经济政策体系。美国把经济手段引入环境保护工作，应用环境经济政策已有20多年的历史，成效显著。

美国的环境税收政策

环境税是指以环境保护为目的的专项税种。环境税收政策在环境经济政策中产生较晚，但却发展最快。美国是从80年代初开始把税收手段引入环境保护管理工作，设立专项环境税的。

1、环境税收种类。美国的环境税主要有7种，它们分别是：破坏臭氧层化学品生产税、破坏臭氧层化学品储存税、进口使用破坏臭氧层化学品制造的产品税、危险化学品生产税、进口化学品税、进口原油及其制品税。征税对象涉及到100多种有害化学物质。另一种则是与企业经营收益相关的环境收入税，它是根据《超级基金修正案》设立的，收益超过200万美元以上的法人均应按超过部分纳税，税率为0.12%。

2、环境税征收情况。美国开征环境税的首要目的不是筹集资金，而是为了保护环境，限制或者减少对环境有害物品的进口、加工、生产等。但从税收征收额来看，实际上美国环境税征收额是呈逐年上升的，1992年征收了14亿美元，1994年征收了16.5亿美元，主要是因为税率逐年提高的缘故。税率逐年提高是联邦法律中明确规定了的，根据法律规定，税率每年平均应增加0.45美元。如果扣除税率调高因素，环境税收实际上是逐年减少的，这充分体现了税收手段在环境保护中的调节作用。

3、环保税收优惠。美国在环境保护方面的税收优惠政策比较少，主要表现在所得税减免政策上。一种是建立免税基金制度。个人投资免税基金而获得的收入免征所得税。基金筹集的资金主要用于城市污水处理项目。另一种是发债融资，债券的利率比较低，一般为3.3—3.7%，期限为15—20年。个人或企业购买债券而获得的利息收入可以享受免征所得税优惠。所筹集资金的贷款对象是大企业，目的是为了让企业购买环保设备，实现环境达标。这项工作一般由独立的机构——污染控制融资机构负责。如加州在1972年至1996年间共计发行了此类债券60亿美元。另外也有所得税直接减免的政策。1986年国会通过一项法令，规定企业综合利用资源所得给予减免所得税优惠。企业专项环保设备可以实行快速折旧法，折旧年限可缩短到3—5年，目前还在进一步研究资本费用化政策。

美国在税收优惠政策方面管理比较严格。税收减免不是无限制的，有总的规模控制。按联邦税法规定，每个州的税收减免总额每年不能超过人均50美元。如加州3200万人口，其每年的税收减免额就不能超过16亿美元，其中用于环保方面的约占8—9%。

美国的环境收费政策

环境收费政策是环境经济政策中应用最早的一种，无论发达国家还是发展中国家都采取了这种政策。美国环境税的权限一般集中在联邦级，而环境收费的权限则下放到了州一级，州政府有权制定环境收费项目。

1、排污收费。根据美国清洁空气法规和州政府的一些规定，对排放污染空气的二氧化硫征费，标准为每吨30—200美元不等，由税务局征收。1989年加州通过立法，规定对固体废弃物实行收费。如每户居民必须按月交纳垃圾收集费25美元，垃圾收集公司把垃圾送到填埋场还要交纳填埋费。1991年田纳西州通过了一个固体废弃物集中处理的法案。法令规定：从1991年开始人均垃圾排放量减少25%，到1996年再减少25%，并按每排放1吨垃圾收费0.85美元。同时对购买汽车轮胎预收1美元的处置费。

2、排污许可证及排污交易。排污许可证是一种行政手段，并非美国首创，但与市场机制相结合实行排污交易则是1990年在美国首先产生的。这是运用市场机制管理污染排放、控制环境质量，把行政手段转化为经济手段的比较新颖而有效的做法。实施排污交易的法律依据是美国的“空气清洁法”及其修正案，其核心是每个厂家都需要有一个排污许可证，每个许可证有一定排放污染量配额控制指标，指标一般以历年使用的燃料为基础来设定，以后再削减。美国国家环保局对许可证总量的2.5%进行拍卖，厂家也可以将自己未用完的排污许可证配额之内的余量在排污许可证交易市场上进行交易。比较典型的例子是对发电厂二氧化硫排放的控制，以减少酸雨的危害。

3、押金及管理费制度。押金制度也是发达国家广泛采用的一项政策，主要应用在控制固体废弃物上，如对饮料罐、轮胎、电池、杀虫剂包装容器等。押金制度还有另一方面作用，过期的押金就成为一种融资渠道。管理费制度主要是指对发放许可证的注册、登记管理收费，习惯上称为注册费或登记费。企业申请排污许可证，一般要交纳许可证费。在加州，每个许可证的收费标准为1000—10000美元不等。废气排放许可证收费留在当地财政，水污染排放许可证收费则集中到州财政。

美国环保资金的财政管理

1、环保资金来源的总体情况。美国全社会总的环保资金投入是逐年增长的。1972年为260亿美元，1987年为850亿美元，1990年达到1000亿美元，占GDP的比重分别为0.9%、1.9%、2.1%。增长速度较快，而且这种增长趋势仍将保持下去，预测到2000年，环保资金投入占GDP的比重将达到2.6%左右。其中环境污染控制费将持续增加，用于土地保护的费用也将增加。这些投资的构成以私有企业投资为主，约占60%多，联邦政府投资占10%左右，其余为地方政府投资。在增加环境保护资金投入的同时，美国政府开始注重研究环境保护投资效益问题、环境保护投资增加对各级政府及企业的支出的影响等。

2、政府财政预算管理政策。美国政府的预算管理政策比较严格。环境保护收入，包括环境税收、环境收费等都必须纳入财政预算管理。环境税收的管理程序和其他税收完全一样，由税务局征收，交入财政部，财政部将其分别纳入普通基金预算和信托基金预算。在7种环境税中，有3种税纳入普通基金，另4种税纳入信托基金，然后再转入下设的超级基金。

环境保护支出是美国政府财政公共预算中的重要部分。美国政府对增加环保资金的投入十分重视，联邦、州及地方政府财政每年均有较大投入。联邦政府财政的环保资金投入总额一直维持在全社会总投入的10%左右水平。主要通过国家环保局实施，也有部分资金通过能源部和国防部实施。1980年美国联邦财政安排给国家环保局的支出为46亿美元，1987年增加到67亿美元，1996年约为65亿美元，占当年度财政支出的0.43%。这些支出的主要用途，以1996年为例，其中：22亿美元为正常性开支（国家环保局共计有1.8万人）；15亿美元拨入环保超级基金；22亿美元给地方政府用于水污染治理；6.5亿美元拨给各州搞环保项目。加利福尼亚州财政1996年用于环保的投资约10亿美元，占州财政支出的2.2%左右。这10亿美元支出中，有9亿美元是通过收费取得的，另外1亿美元则由公共预算支出安排。

3、建立基金制度。美国在环保资金管理上采用了基金制度，设立了超级基金。美国的超级基金是以环境保护为专项内容的最大一项基金。它是1980年国会通过《综合环境整治、赔偿和责任法案》（简称《综合环境法》）时建立的。经过5年实施后，1986年国会通过《超级基金修正与重新审批案》（简称《超级基金修正案》），对原超级基金作了重大修正，从此一直延续到现在。设立超级基金有两个目标：一是确认并清理全美范围内被有害物质污染的场地；二是向污染场地有关的责任者直接分摊清理费用。超级基金在财政管理上纳入联邦财政预算内管理，资金来源靠联邦财政预算拨入。在1981—1993年的13年中，超级基金税收项目共计收入143亿美元，财政预算实际拨入超级基金项目资金121亿美元，结余22亿美元。1995年超级基金税收收入约23亿美元，划入超级基金15亿美元，结余8亿美元，历年累计结余已达34亿美元。超级基金的作用对象主要是环保方面的“国家优先项目”。自该项基金设立以来，美国国家环保局和各州政府对将近38000个可能被污染的场地进行了调查，以确定它们能否得到清理。现已在2700个场地开展了3500次清除行动，其中的132个场地被列入“国家优先项目单”之中。据环保局估计，这些项目的最终清理费用约需300多亿美元。超级基金由美国国家环保局负责管理，它有权强制要求责任者对污染场地开展清理和承担清理费用，也有权自己开展清理，随后再向污染责任者征收清理费。

借鉴意义

（一）环境经济政策在环境保护中起到了较强的调节作用

1、环境保护资金投入对环境税收、环境收费的依赖度较大，也就是说，环境保护资金相当程度上依靠环境经济政策筹集。美国国家环保局1996年的65亿美元支出中至少有23亿美元是通过环境税收取得的，占35%。美国加州1996年度环保支出10亿美元，其中9亿美元是通过收费取得的，占90%。而我国目前环境收费获取的资金占环保支出的比例约为20%，低于上述水平。

2、制定环境经济政策的目的性明确。环境税收专项政策一般以限制污染为首要目的，筹集资金是第二位的，美国对100多种有害化学品都纳入了环境税征收范围。而环境收费政策则以筹集资金为首要目的。我国尚未设立专项的环境税，环境收费制度也不完善，今后应加强这方面的研究工作，这有利于环保工作，也有利于扩大财源。

3、环境经济政策能有效地引导社会资金投向环保。如融资过程中的税收优惠政策、差别税率政策都非常有效地引导了社会资金投向环保。

（二）管理严格，政策执行效果好。这体现在三个方面：一是无论环境税还是环境收费，收取的资金高度集中，全部纳入财政，通过预算安排支出。没有部门直接截留使用的现象，也没有按收入额提取经费的做法。二是征收管理部门集中，基本上都是由税务部门征收。三是征收管理手段现代化水平较高，拖欠、逃交、漏交的现象很少，能保证每项政策不折不扣地执行。我们在这方面有较大差距，地区、部门交叉乱收费、预算外收费现象较多，政策的执行效果也较差。我国环境收费最大项目——排污收费，其漏交率在30%以上。

（三）法制基础好，公众环保意识强。每项环境经济政策的出台均严格依照国家法律规定，法制健全。良好的公共环境则与严格执法和公众有较强的环保意识密切相关。

（责任编辑 何杰平）