我国产业结构失衡的突出表现之一,是农业发展滞后。尽管现行产业政策已明确要向农业倾斜,但实际上的农业投入仍处在一个较低水平上。那么是什么原因制约着农业投入的增长呢?除农产品价格因素外,主要原因还在于当前农业投入的需要与实现条件之间存在着一些突出的矛盾,其表现是:
(一)农业投入意识淡薄。从主观上说,农业投入实际水平的高低,取决于投入主体对这种投入的价值权衡。尽管目前不同的投入主体对农业投入重要性的认识不尽相同,但总体而言,农业投入上的观念障碍却的确存在着。就各级政府而言,作为传统的投入主体,虽大多在舆论宣传上对农业投入给予了一定的关注,但实际分配投资时,由于农业对财政直接贡献率相对低下,往往并未真正对农业投入给予倾斜,突出的表现是近年来各级政府支出中农业投入的比重呈下降态势。农业投入的另一个重要渠道是信贷。目前国有专业银行正向商业银行转化,农业投入的低效益使它们除了按计划规定发放有限的政策性贷款外,也不可能对向农业注入更多资金产生兴趣。在各种农业投入主体中,真正充当着农业投入主力军的是农户和集体,但他们的投入在方向上也有相当的局限性,或是主要用于满足自身短期的生产资料需要,或是用于收入率较高的非农产业投入,而对耗资较大的某些固定资本投资,特别是农业基础设施等方面的投资,则缺乏足够的积极性和主动。
(二)农业投入能力虚弱。目前各级地方财政,特别是农业产值比重较大的地方,基本上都只是“吃饭财政”,财政支农资金相对农业投入的客观需要远远不足。银行等金融机构面对来自各个产业的沉重信贷压力和比较效益规律的制约,客观上也不可能向农业提供足够的投资性信贷。农民作为最重要的投入主体,本身被收入率低、生产资料持续涨价及提留、摊派负担沉重的困扰,投入能力低下。农村金融市场的发展水平也十分滞后。尽管近年来有些地区成立了一些农村金融合作组织,但由于其组织形式缺乏必要的规范,它们所集中起来的资金大多被用到了能在短期内带来较高收益的农村非农产业的发展上,相当部分甚至流出农村,进入了城市;回流收益在缺乏相关导向机制的条件下,也并未以相当的比例返补于农业投入。凡此种种,无不严重制约着农业投入的增加。
(三)农业投入结构扭曲。目前的农业投入中,很大一部分实际上是流入到那些有利于扩大地方财源的、高附加值的乡镇企业上去了,真正投入农业基础设施、农田改良、商品化农业生产基地建设、农业科技推广,以及农村社会化服务体系建设等方面的部分相当有限,这又使本已十分匮乏的农业投入资金更显捉襟见肘,使用效益也很不理想。
(四)农业投入的宏观协调机制不健全。建立从宏观上对农业投入进行合理导向和协调的机制,是目前促进农业投资规模化和优化农业资源配置的重要保证。目前各地区各自为政,封闭色彩浓厚,地区之间资源不能有效实现横向流动和融合;特别是开放程度较低的地区,这种情形就更为突出。但有关方面却很少出台对各地区的农业投入进行全面指导和有效协调的制度规范与针对性政策措施,借以促进农业投资规模化和农业资源优化配置,同时也没有相关的组织系统对此负责。这种状况显然不能适应推动农业投入水平提高的客观要求。
根据上面的分析,笔者认为,要迅速改变农业投入不足的现状,应着力从以下儿方面采取措施:
(一)明确不同投入主体的责任,将向农业倾斜的政策落到实处。目前我国的农业投入主要有财政投资、银行信贷投资、农户与集体自筹投资及境外投资等渠道。这些不同渠道的投资在资金性质、投资能力等方面存在着客观差异,其适应面不尽相同,在流向上理应进行必要的分工。具体而言,农户投资在当前应侧重于满足其自身进行生产活动的需要;农村集体投资可主要用于小型农业基础设施、一般农业新技术推广等方面;银行商业性信贷投资主要用于扶持有利于提高农业自身造血功能的、农村中的可盈利事业;政府财政(包括政策性信贷)则应承担起解决农村中大规模基础设施建设、商品化农业生产基地建设、农业科技大面积推广及建立农村社会化服务体系等方面的投资,成为近期发展社会化、现代化大农业的投入主渠道。要做到这一点,政府的农业投入在数量上就必须达到相当规模。为保证农业投入水平正常增长,可通过制定有关农业投入方面的法律法规,明确规定各级政府向农业投入的标准及一系列相关责任,并通过严格的执法和司法程序确保其落实。
(二)切实减轻农民负担,增强农户的投资能力和积极性。作为农业生产经营的主体,农民自身投入积极性的高低、投入能力的强弱,直接关系到农业投入的数量和质量,而且从长远看,农户也终将成为农业投入的基本主体。目前我国农民负担沉重,尽管国家在禁止加重农民负担方面三令五申,但由于缺少相应的监督管理保障,实效并不理想。为了切实减轻农民负担,国家除应继续集中清理农村中各种不合理的收费外,还应明确制定出农民合理负担的数量标准,设立对农民隐性负担情况随时进行调查和检查的专职机构和报告制度,并形成通畅的投诉渠道和严格的惩戒制度。另外一个值得注意的问题是,在一些地区,基层出于应付政绩考核的需要,往往高估高算农民收入,其结果是使农民按其名义收入额提取的负担水平隐性增加。鉴于此,对于农民实际收入的测算和统计,有关部门应制定出清晰、统一的标准,并相应形成严格的稽核制度。
(三)建立非农产业对农业的返补制度。经济起飞,通常会在一定时期内导致二元经济现象的显著化;当经济发展到一定水平时,城市对农村、非农产业对农业的返补便成为客观需要。近年来,我国农村经济中非农产业有了长足的发展,但这种发展在某种程度上是以对农业的牺牲为代价的。从理论上说,当前的农业急需由非农业提供返补,否则,农业的落后状态将会日益突出,并将继续成为制约国民经济的发展的“瓶颈”。因因此,国家应考虑加大受益于农业较多,而又有较高收益率的行业向农业提供转移支付的责任,并采取开征专用于农业发展的基金的形式,建立非农产业对农业的投资回报制度。其缴纳对象可确定为以农产品为原料的产品或行业和农村中的非农产业。。
(四)规范发展农村金融市场,促进农村经济开放程度的提高。这是增加农业投入渠道,集中农村闲置资金,扩大农业投入规模,优化农业资源配置的重要条件。在在这方面一是要通过建立健全相关法规来加强对农村现有民间金融合作组织的管理,对它们的组织形式、资金筹集过程、信贷投放的对象和范围等进行明确限定,防止其成为加重农民负担和农业资源不正常外流的手段。二是要为农村金融的长期、健康发展创造必要的市场和政策条件。政府应采取各种措施,丰富农村金融交易形式,并利用各种经济杠杆引导更多的城市资金投入到农业中去。三是建立农业投入方面的权威性宏观调控组织体系,形成农业投入的宏观协调机制,通过运用经济政策和专业化的管理指导,促进不同地区之间农业资源的合理配置。
(责任编辑 李海南)