我国的投资体制改革已进行多年,其呈现出的基本态势是:中央政府高度集权体制已经被打破,但国家与企业、中央与地方的投资范围尚不清晰,投资主体缺乏自我约束机制,地方政府的相对独立性和对特殊利益的追求,导致其投资行为的亢奋和扭曲,致使各地区产业结构趋同化,投资项目小型化、轻型化,规模效益下降。因此,研究这些问题,寻求进一步深化投资体制改革的目标,对产业结构调整有着重大意义。
一、重塑符合社会主义市场经济要求的投资主体格局
所谓投资主体就是责、权、利相统一的投资者。一个真正的投资主体应具备4个条件:具有独立的投资决策权;具有独立的筹措资金权;可以监督控制投资实施活动;独立地承担投资风险、责任和收益。据此,可以说目前我国的投资主体是不规范的,与社会主义市场经济的发展是不相适应的。因此,应重塑投资主体新格局,明确各类投资主体的投资功能和范围。
中央政府在投资功能上,应着眼于为整个经济发展创造良好的投资环境,掌握关系国民经济命运的骨干行业、企业,起支撑国民经济发展的骨架作用。其投资范围一是全国性的公用事业、基础设施的投资,如全国性的能源、交通、邮电通信和科技教育事业的投资等;二是关系国计民生的重大建设项目的投资;三是高新技术产业部门的投资。
地方政府应强化其公共投资职能,弱化直至消除公共经营性投资职能。其投资范围主要是地区性基础设施和公共事业,即进行工农业生产所必需的某些基础设施的建设,如桥梁、公路等,举办各种公共事业,如市政工程、医疗卫生机构、学校、体育馆等。
企业、个人投资主体应强化其经营性、开发性的投资职能,其投资范围主要是:大量经营性开发性投资,政府指导的部分重点建设,企业独立或组成企业集团联合举办能源、交通、原材料工业和加工工业项目的投资。
要实现上述投资分工,客观上有赖于社会政治、经济体制的深化改革,真正转变政府的职能,实行彻底的“两权分离”,使企业摆脱政府的行政干预,成为真正的投资主体。
二、根据社会主义市场经济要求.建立“诱导型”的投资宏观调控体系
我国实行的是社会主义市场经济,既要坚持计划调节以保持总量平衡,重大比例关系的协调;又要发挥市场配置资源的作用,减少企业生产、投资的盲目性。那么,在投资领域如何使计划和市场互相渗透,最后达到融为一体?应该建立“诱导型”的投资宏观调控体系,即国家有关职能部门以国家宏观经济发展战略为目标,以产业政策为依据,利用各种手段,将不同投资主体的投资行为导向国家宏观计划轨道,使投资规模适度、结构合理、效益提高。为此:
(一)改革计划管理体制和调控方法。国家计划部门应与有关部门密切配合,在做好市场调查、预测的基础上,重点编好5年和10年规划,确定一定时期投资总规模、生产力布局目标等内容,还要组织人力对各地区牛产要素的自然丰度和经济丰度进行广泛深入的调查研究,弄清各地区的比较利益的优势,确立区域投资计划。并依据经济发展战略和产业政策,按照国民收入增长速度,确定出分年、分行业的投资额和投资形式,为各类投资主体进行投资提供一个参照系。除公共性、政策性和关系国计民生的重大项目仍由计划部门直接安排外,其余均由各类投资主体提出,会同建设银行或咨询机构从宏观和微观两个方面进行研究、评估,作出投资与否的决定。这种办法不仅能较好地解决计划与投资决策者的关系问题,而且可将庞大的预算外资金,通过高强度的诱导机制,纳入国家计划轨道。
(二)按照产业政策确定产业发展的序列、导向投资序列。国家应尽快根据不同层次、不同地区、不同产业的实际情况,按照鼓励发展、控制发展和禁止发展等3大类别确立产业发展序列,通过全方位地调整不合理的投资结构,通过产业政策的实施,引导全社会几千亿元的固定资产投资流向“瓶颈”部门支柱产业,逐步解决产业结构趋同化、轻型化等问题。为防止重复建设,国家应对某些重要产品实行投资许可证制度。对于那些规模经济要求较高和生产能力严重过剩的重要产品,新建投资项目一律要有国家统一颁发的投资许可证。项目投资许可证既可以是全国性的,也可以是地区性的。国家在实施产业政策时,对重点产业的支持不能搞地区平均主义,而应根据各地区优势条件,区分优区位地区、一般地区和限制发展地区。有些产业虽属国家重点产业,但由于不符合某些地区的发展方向,因而也应限制或严格限制这些地区继续外延发展,以利于地区产业结构调整。
(三)用计划手段来调整投资增量结构,用市场手段来调整投资存量结构。计划作为一种传统的调整手段广泛应用于我国的投资结构调整中。计划这一经济手段具有两大特征:一是对全社会的投资运行进行宏观比例关系,也即投资结构的规划;二是可对投资运行中的投资结构进行调节、控制等。从根本上讲,计划手段较适于投资增量的调整。这是因为:第一,投资的增量结构调整主要是对投资行业结构的调整,用计划手段来调整既直接又有效;第二,投资增量结构多为未来一定时期内投资在各行业之间的分布结构,这种增量结构的确定和调整需要把握好方向和程度,而计划手段正好适应了这一需要。基于此种认识,所以说用计划手段调整投资增量是适宜的。
而用市场来调整投资存量结构是由于:第一,投资存量结构的调整主要是调整投资的产品结构和已形成的投资存量在各企业、各行业之间的配置,这种调整更适合于以价格引导为主要特征的市场手段,其影响最直接、最有效;第二,用市场手段来调整投资存量结构,更有利于保证微观企业能够积极、主动地进行符合宏观结构要求的存量调整。所以,用市场来调整投资存量结构更加适合。所谓以计划调整投资增量结构,以市场调整投资存量结构,并不等于两种手段各不许越雷池半步。而是指在投资增量结构的调整中应以计划手段为主,市场手段为辅。当然,这里要把计划的重点放在中长期计划上,也即行业规模和长期战略规划上;要变原来的指令性计划为指导性计划,计划对各投资主体的投资要有指示预测性;计划也要具有灵活性或富于弹性。也就是说,制定的计划不能一成不变,而应根据形势发展需要随时加以修改,以使计划不断完善,更切合实际。同样,以市场调整投资存量结构时应以市场手段为主,并辅之以必要的计划手段。计划和市场两种手段协协同配合,共同作用于投资结构的调整过程中。
三、建立健全经济法规的制约规范和司法系统的法律强制
长期以来,规范社会经济活动的基本手段是红头文件及行政强制,这往往缺乏系统性、严密性、连贯性、客观性和严肃性,在市场经济条件下很可能出现某些真空、磨擦以至紊乱;而且随着时间的推移和市场经济的发展变化,必然会出现其运转成本递增而运转效益与功能强制递减的状况。所以,只有用严密的法律来规范社会经济活动,并配合以司法系统的强制,才能使社会经济活动规范化、制度化、公平化和法律化。严密严肃的经济法规是宏观经济调控体系的重要组成部分,实现投资体制改革当然也离不开它。
(责任编辑何杰平)