摘要:
目前,乡镇在财权、事权的划分上不对称、不统一的情况十分突出,不仅阻碍乡镇一级实体性财政的形成,而且也影响到乡镇政权建设。乡镇财权事权不统一主要表现在:
一是乡镇“有职无权”与“有事无财”现状并存。第一种情况是专业银行营业部、信用社、国(地)税所等垂直管理,乡镇无人权、财权,但需承担这些单位的教育、计生、治安等事务;第二种情况是交管站、计生站、教育组、经管站等有收入来源的单位,多数人权、财权未下放到乡镇,有些下放的近年来又上收到县(市);第三种情况是派出所、法庭、工商所等单位人权在乡镇,而财权却在县(市)。有的还将教育事业费、计划生育经费上划到县(市)。这样,乡镇政权体系中尚存的职能部门往往都是无收入或低收入来源的单位,有职无权、有事无财、乡镇职能机构体系残缺的现象较为严重。。
二是绝大多数县(市)并没有真正按财权事权相对称原则保留乡镇应有的预算内、外收入,导致乡镇“财低于事”。对乡镇财政体制,国家目前无明确的政策规定,多数县(市)对乡镇仍实行包干制和分税制“双轨并行”的体制,且“一年一定”,稳定性差。预算内收支的划分既不彻底,也不规范,本应属于乡镇财政固定收入的农业特产税...
目前,乡镇在财权、事权的划分上不对称、不统一的情况十分突出,不仅阻碍乡镇一级实体性财政的形成,而且也影响到乡镇政权建设。乡镇财权事权不统一主要表现在:
一是乡镇“有职无权”与“有事无财”现状并存。第一种情况是专业银行营业部、信用社、国(地)税所等垂直管理,乡镇无人权、财权,但需承担这些单位的教育、计生、治安等事务;第二种情况是交管站、计生站、教育组、经管站等有收入来源的单位,多数人权、财权未下放到乡镇,有些下放的近年来又上收到县(市);第三种情况是派出所、法庭、工商所等单位人权在乡镇,而财权却在县(市)。有的还将教育事业费、计划生育经费上划到县(市)。这样,乡镇政权体系中尚存的职能部门往往都是无收入或低收入来源的单位,有职无权、有事无财、乡镇职能机构体系残缺的现象较为严重。。
二是绝大多数县(市)并没有真正按财权事权相对称原则保留乡镇应有的预算内、外收入,导致乡镇“财低于事”。对乡镇财政体制,国家目前无明确的政策规定,多数县(市)对乡镇仍实行包干制和分税制“双轨并行”的体制,且“一年一定”,稳定性差。预算内收支的划分既不彻底,也不规范,本应属于乡镇财政固定收入的农业特产税、农业税,屠宰税等税种却上划到县(市),有的还搞体制外单独结算,县(市)得大头;在支出的划分上,已被县(市)上收的部分单位的事业费、个人经费支出本应相应上划到县(市),却仍留给乡镇负担。农发专项支出、教育附加专项支出等又由县(市)统管,乡镇无权自主支配。此外,乡镇“三提五统”、自筹收入等预算外资金有相当一部分集中到县(市)。
所有这些使得乡镇政府事权与财权脱节,缺乏与事权相称的必要财力保障,影响了乡镇自主理财的积极性。因此,建设乡镇财政的治本措施是理顺乡镇财权事权关系,规范乡镇财政体制。
规范乡镇财政体制应坚持的根本原则,是集权与分权适度、财权与事权对称原则。县(市)对乡镇财力在体制上集中是必要的,但应该以确保乡镇正常行政所必需的财力为前提,不能回到传统计划经济条件下对乡镇统收统支的旧体制上去。适应社会主义市场经济发展需要,规范乡镇财政体制,首先要从健全乡镇政权职能体系的角度规范乡镇政府职能部门的人权、事权、财权关系。除银行、税务等少数部门外,其他机构改革后保留的部门、单位的人、事、财三权都归属于乡镇,使乡镇履行职责、管理事务和所需的财权财力相对称。其次,要规范乡镇预算管理体制。严格按照分税制要求合理划分乡镇财政收支,形成稳定的、能允分调动乡镇积极性的和公平的收支体系。在划分税种时,农业三税和契税、地方工商各税、其他收入及增值税留地方25%部分和增量返还部分要尽可能地留给乡镇,县(市)不应搞“体制外集中乡镇收入”。在确定乡镇财政支出时,要坚持凡是与乡镇政府事权有关和对应的支出都要下放给乡镇,使乡镇真正负责相应的政府公共支出、社会保障支出和重点及基础性建设支出,其他一般性支出如一般建设性支出、部分行政事业性支出等,则应退出财政支出范围。在目前尚未进入彻底的分税制的过渡阶段,县(市)应对不同类型的乡镇采取不同的上交、补贴及奖励办法,限期实现乡镇收支平衡目标。如对收大于支的乡镇可实行“递增包干上交”办法,对收不抵支的乡镇可实行“补贴递减包干”办法等,同时要对贡献型、平衡型、补贴型乡镇分别实施适宜的奖励政策,必要时以奖代补、以惩化补,促进平衡
(责任编辑石化龙)