在实行分税制财政体制的基础上，如何建立和完善青海省的财政管理机制，是关系适应“两个转变”，开源节流，振兴青海财政的大问题。在去年研究“九五”计划的过程中，省政府的领导和财政厅的领导，都从不同角度提出了这个问题。经过反复研究，理出了“以奖代补”促进财源建设的思路，并分别情况，对各州、地、市、制定了财政收入增长奖励办法、财政收支平衡奖励办法以及乡（镇）财政收入升级晋档奖励办法。转变观念，转换机制，变以往被动的补为今后主动的奖，是青海财政进一步发展的现实选择。

一、这是完善分税制财政管理体制的需要。分税制财政管理体制在青海省已经建立，这个体制的核心是：收入分税种，支出分责任。与传统体制不同的是实行分税制以后，收入任务要分别完成，支出方面实行“自己的日子自己过”。这个体制对于中央财政来讲，有利于集中财力办大事。分税制财政体制改革的实践已经证明了这一点。那么作为一个贫穷的青海省来说，收入按税种划分之后，自己的日子要靠全省各级共同努力去安排，这就需要进一步调动各级政府的积极性，在促进本地区经济不断发展，中央财政收入和地方收入相应增加的情况下才能有增加收入的来源和基础。

按照这种新的财税体制，每年各地的财政收入逐步形成了一块增量。增量分成比例中央对省，省对各州地市，直至各县均已确定，这就产生了一个问题，即发展快的地方利益受到抑制。同时中央1996年起开始起步过渡期转移支付制度，实行有限转移支付。青海省从1994年开始就对州县实行转移支付，这就有一个时间差。在没有资金来源的情况下，一是向中央财政借款，二是省上从基数里安排了一块。去年三项增资刚性很强，必须解决，不能等中央给予转移支付以后再来研究，这样困难会越来越多，越来越大。向中央财政的借款，是需要逐步扣还的。所以说不能沿用以往的办法，从现在起，一方面争取中央在规范的转移支付起步时，能考虑青海的困难情况给较多照顾，弥补前几年转移不足；一方面需要开始启动自己的财政管理新机制，这就是以拨款为特征的“转移”向“以奖代补”为特征的“转移”。否则，青海就难以与中央的转移支付制度相衔接，就不利于促进本省财政的发展。

二、这是严格执行《预算法》的需要。1994年全国人大颁布的《预算法》明确规定：一级政府要有一级预算，同时，明确要求各级预算必须做到收支平衡。但是，从青海省来看，财政赤字仍然比较严重，而且有愈演愈烈的势头。不仅省本级当年财政有赤字，而且大多数州县财政也都存在着赤字。全省累计赤字4.3亿元，而且，还欠着一笔帐。在原体制时期，地方上出了赤字，只要确确实实是按中央规定支出的，中央还可以给予一定补助。在新体制下，情况不一样了。一是《预算法》规定不准打赤字；二是中央财政实行规范的转移支付是按公式计算的，打了也白打；三是青海省也打不起赤字。因为没有资金来源的赤字只能使财政陷入无力供给的困境。由于有赤字，为了保吃饭许多专款往往被挤占、挪用。一些专项资金特别是支农资金不能保证到位，这对全省经济财政的发展是很不利的。因此，必须认真学习和贯彻《预算法》，把控制和消灭财政赤字作为各级政府和财政部门的自觉行动。实行“以奖代补”的财政机制，就是考虑从体制上、机制上鼓励控制和消灭财政赤字，有利于形成各级财政自觉遵守《预算法》，提高实现收支平衡的积极性和自觉性。

三、这是实现全省“九五”发展目标的要求。“九五”期间是我国现代化建设的重要历史时期。省委、省政府根据党中央、国务院关于经济发展战略要求，提出了“九五”期间全省经济发展的目标。主要包括：国民生产总值年均增长9%，到2000年达到254亿元（不变价），比1995年增长53.9%；全社会固定资产投资年均增长8%，累计达到500亿元，比“八五”期间增长1倍以上，财政收入（含中央“两税”）年均增长12.5%，到2000年达到31亿元，比1995年增长113%。青海在经济上是个小省、穷省，需要全省上下，奋起努力，加速发展，确保各项目标的实现。当前，各地的“九五”目标均已确定，摆在各级财政面前有两种选择：一种是与“九五”目标相分离，不管经济，就财政论财政，这是一种消极的态度；另一种是研究从财政体制上促进经济发展，支持往前走，这是一种积极的态度。财政部门作为国民经济和社会发展的重要职能部门，肩负着光荣而又艰巨的任务，是应该有所作为的。青海财政部门必须采取积极的态度，从实际出发，坚持改革，大胆实践，创造性地开展工作。为此，必须建立一种促进和激励各级财政通过自身努力解决吃饭问题和竞相发展的机制。再不能搞“扶贫财政”，再不能助长等、靠、要的思想，更不能挫伤发展快的地区加快发展的积极性。在中央确定对省级的转移支付制度之后，我们要针对青海财政收入中“两税”占65%以上的特点，研究鼓励各级政府既重视地方收入增长，又重视“两税”收入增长的激励机制，启动“以奖代补”也是保证实现各级财政“九五”收支目标的重要举措。

四、这是实现财源增长方式由粗放型向集约型转变的需要。青海省实现两个转变要立足资源，开发财源。这几年，全省财源建设发展很快，但收入增长主要靠速度拉动，而不是靠效益提高。转变财源增长方式的核心是既要注意速度和规模增加，又要特别注意提高现有财源的效益水平，把财源建设转移到提高财源增长质量与效益，增加实际可用财力上来，真正实现速度与效益的统一。转变财源增长方式的关键，就是要牢固树立“经济发展看效益，效益提高看利税，利税增长看入库”的观念，把着力点放到调整结构、提高质量、增加效益的轨道上来，把财源建设成功率提到议事日程。不能以财源建设为招牌搞包袱，成为政府和财政的负担。

“以奖代补”机制的核心，就是促进增收，反对超支；或者说是鼓励发展，抑制赤字。对于这一重大改革措施，各级政府必须引起高度重视，要结合本地区实际创造性地开展工作，总结多年来全省财政乃至整个经济工作的经验，坚定不移地牢牢抓住几个重点环节。

一是坚定不移地发展经济。经济决定财政，经济的发展是财政增收的基础。多年来，青海省经济发展与财政收入之间的关系有一个规律，即财政收入大致占当年国内生产总值的10.4%—11.5%之间，全省国内生产总值每增加1亿元，财政收入大体可以增加1000万元。这说明，要增加财政收入，必须依托优势资源，千方百计发展经济，随着经济的发展，财政收入的规模才能相应扩大。发展是硬道理。各级政府和财政部门必须重视本地区经济的健康发展和财源的扩大，特别要注意促进各个产业协调发展。在高度重视第一产业的同时，应该加快发展第二、三产业，特别是第二产业。只有第二产业的较快发展，青海的工业化进程才会加快，青海的财政状况才能逐步好转。同时也必须注意发展第三产业，只有第三产业发展了，市场才能繁荣，人民生活才能方便，才能丰富多彩，财源才能广阔。

二是坚定不移地开发资源，变资源为财源。实践证明，凡是以地方优势资源为依托，搞生产加工的企业，大多效益都比较好。例如黄河水资源，就是投资大，只要下决心搞，效益都比较好。炼油、炼铝、硅铁、碳化硅等高耗能工业，都是我省的资源优势。发展工业必须选准项目，利用资源优势，扬长避短，立足于资源转换。特别是各地要因地制宜，适合搞什么项目就搞什么项目，什么项目有效益就搞什么项目，不要一哄而起。

三是坚定不移地培植和发展利税大户。近年来，青海省财政收入之所以有一个较大的变化，很大程度上取决于涌现出了一些上缴利税在1亿元以上、1000万元以上的利税大户。各级财政都要重视发展自己的骨干企业，培植自己的税收大户。有条件的县要向财政收入亿元县、5000万元县迈进。要做出规划，重点扶持，不断培植有自己特色的财源项目。在发展中，要注意以市场为导向，着力支持那些原料有来源，产品有销路，经济效益比较好的企业和项目，以建立比较稳定的财源。只有有了一批骨干企业和纳税大户，实现财政收入持续、稳定、迅速增长才有了比较坚定的基础。

四是坚定不移地树立大财政观点，放手发展多种经济成份。从近年来全省工商税收来源看，国有经济提供的收入占总收入的比重保持在80%以上，是财政收入的主体。集体和个体经济提供的收入占总收入的比重不到20%。非国有经济仍然是我省经济发展中的一条短腿。因此，必须树立大财政观点，放手发展多种经济成份，不论国有、集体、联营、私营、个体企业，还是中外合资、外商独资企业，都要一视同仁，从“三个有利于”出发，为各种经济成份的发展创造平等的更加宽松的环境。

五是坚定不移地树立收支平衡观点，实现地区经济的健康发展。《预算法》以法律的形式明确了预算约束，但由于种种原因，青海省的预算约束一直难以形成。一些地区往往以支定收，盘子很紧，留硬缺口，经济建设和政策稍有变动就难以应付；在一部分领导中“平衡吃亏，赤字划得来”的思想还有一定的市场，对赤字的危害没有正确认识，指导思想上对财政平衡重视不够；预算执行中批条子，随意开口子动预算，扩大赤字的行为比较严重。因此，各地必须认真学习贯彻《预算法》，遵循“量入为出”的原则安排预算，尽快实现收支平衡，并逐步消化历年赤字，为全省财政经济创造良好的发展环境。

六是坚定不移地控制行政事业机构、编制和人员的增长。控制机构人员过快增长既是当务之急，又是长期的任务，放松不得。海北州5年只净增了9个人，他们在管理上有一套办法，在控制人员编制方面工作很突出。西宁市在这方面也做得比较好。这说明控制行政事业人员增长是完全可能的。控制人员增长，一是要按编制，不能把增人当作就业的门路。目前，特别是事业单位控制编制问题难度较大，各级政府要下决心解决。二是要分流，向企业分流。三是要放开人才市场，让人员自己选择。一定不能包下来，这不仅是财政问题，也造成人浮于事，所以放松不得青海省经济规模仍然很小，各级财政要支持地方政府下决心精简机构和控制行政事业人员的增长。