零基预算法试图使预算资金的分配和使用达到最优化，从而取得最佳的经济效益，它在一定程度上反映了预算资金分配方法上的合理性和科学性。湖南省岳阳市在所属各县市全面推行这一预算编制方法，得到中央及省里有关部门的肯定，也引起了各地财政部门的极大兴趣。前不久，记者赴岳阳采访了市财政局局长郭鹏飞。

记者：郭局长：据我们了解，为了适应分税制财政体制的实施，改变过去支出预算管理上约束软化的弊端，进一步规范财政管理，岳阳市从1994年起在全市行政事业单位普遍实行了零基预算。请问，你们是在什么情况下采取这一措施的？

郭鹏飞（以下简称郭）：我们实行零基预算，是在经过充分调查和分析后下的决心。过去，我们在编制行政事业单位支出预算时，一直采用“基数法”、“因素法”，这种办法在传统的包干体制下曾经起过一定的积极作用。但由于基数成了常数，因素成了一个只增不减的增加值，造成部门之间苦乐不均，单位之间支出水平很不平衡。在一些部门内部，由于主管部门二次分配不均，也出现了上挤下、甲化乙等扭曲现象，财政负担加重。尤其是随着分税制财政体制的实施，本市财力增量部分中央和省集中了4/5，再按照过去的比例增长法分配支出预算，市财政根本无法承受，而各方面要求增加支出的呼声又很高，在这种形势下，继续采用基数法已难以编制准确而符合实际的支出预算，即使编制了，执行中也会遇到不少难题。我们感到，要在短期内缓解财政资金供求矛盾，摆脱财政困难，必须突破现行支出预算编制办法，从零开始算好帐，才能使紧缩的财政支出更加规范、合理。因此，推行零基预算，就成了大势所趋。

记者：推行零基预算被人们喻为是一项“伤筋动骨”的改革措施，在实施之初，你们有没有遇到一些阻力？

郭：正如你所说，实行零基预算是一项牵涉到利益格局调整、伤筋动骨的改革措施，它首先是一个管理过程，又是一个计划过程，其次它才是一个预算过程，工作难度是相当大的。从酝酿零基预算开始，我们就遇到了来自各方面的非议，有的认为，既得利益是不可侵犯的，取消基数是侵犯了既得利益。有的说，预算直接安排到基层单位，削弱了主管部门的职权，违背了责权利相统一的原则等等。

记者：那么，你们又是如何保证这一措施的顺利出台并在全市范围内同时实施的呢？

郭：我们认为，实行零基预算如果没有认识上的高度统一和步调上的高度一致是绝对不行的。针对以上这些问题，我们先在局务会议和全市财政工作会议上统一认识，确定了实行零基预算的基本指导思想是：规范财政管理，理顺分配关系，节减财政支出，促进收支平衡。在整个运作过程中，我们都力求把工作做细、做出成效。然后，多次向市委、市政府领导汇报，陈述利害，引起了领导的高度重视。市委、市政府曾经在一个月内先后四次召开市委常委扩大会议和政府常务会议，就零基预算等问题进行专题研究并作出决策。与此同时，通过各种会议向各级领导层反复宣传，使他们了解实行零基预算的目的在于适应分税制财政体制的要求，优化支出结构，调整利益格局；这种利益调整并不是总量上的下降，而是有升有降，升降合理的一种调整，如科研单位、政法部门、农口系统增加较多，这是有利于事业发展的。同时向他们解释，将支出预算直接编制到基层单位，减少了主管部门二次分配，这不是削弱主管部门的职权，而是为了促进主管部门转变职能，实施正确管理，防止少数部门挤占基层的利益，体现了向基层倾斜的原则，有利于稳定基层、稳定大局，也有利于机关廉政建设。

为了减少阻力，我们实事求是，力求实行“软着陆”、平稳过度。如经过重新核定，市卫校1994年比1993年经费减少了40万元，而该单位基建欠帐太多，困难确实很大，因此，我们充分考虑历史原因，一次性保留40万元以弥补经费不足，但今年起就不再考虑这一因素了。在预算方案与单位见面时，我们局里领导和有关科室人员逐个与单位负责人见面，尽可能把工作做细。这也在很大程度上减少了实际操作中的摩擦和碰撞，使之得以顺利推开。

记者：零基预算同样必须建立在量力而行、尽力而为、量财办事等原则基础上。分税制财政体制的确立，市县财力基础相对较弱，怎样保证零基预算的财力需要，调控财力从何而来？

郭：我们一开始就注意了这个问题，主要从四条渠道寻求解决办法。一是实行预算内外资金统一运筹。去年全市共抵顶支出预算的预算外资金有9100万元，相当于年初支出预算的14%，华容、汨罗两县（市）更高达23%和19%。二是清理不合理的财政负担。对不应由财政负担的人员，按编委文件规定，分别不同形式，或改差额安排，或改自收自支，仅市直单位就调整了800多人的经费供应渠道。三是调整支出结构。对原有的一些戴帽的固定性支出相应作了调整。减少了价格补贴支出和经济主管部门的负担。对国有经济主管部门只安排人头经费，公用经费由财政和企业主管部门共同核定后向企业收取。所有项目均从“零”开始重新核定，压缩专项审批，杜绝“条子预算”。四是适当压缩专项基金，去年共压缩40%，腾出一部分资金保证重点支出需要。通过以上四条途径较好地解决了零基预算的财力需要。去年，全市在新增工资性支出2.6亿元的情况下，基本保证了工资的及时到位，预算执行也比较顺利，有效地支持和促进了全市各项事业的发展。

记者：开支范围和支出标准的确定是实行零基预算最为重要的基础性工作。在这方面，你们是怎么做的？

郭：为了规范支出标准，我们对单位预算构成因素作了分项对比调查研究，通过分析历年数据，预测物价变化，综合各方面因素确定了一个公平、合理、规范、财政又能承受的标准。

——在人员经费上，对行政事业单位按照编委认定的人数和人事部门核定的工资标准，据实安排，对经过编委认定的新增人员经费、新增的工龄工资和离退休人员生活补贴标准提高而增加的支出，专业技术人员晋职加薪，以及应由财政负担的福利、奖励和工会经费一并在单位预算中做出安排，差额单位减半计算。对中等专业以上的各类学校人员经费，改变过去按学生人数核定的办法，划分为公费生和收费生两类标准，其中师范类学校略高于非师范类学校标准，对各类学校的离退休人员则按实际人员定额核定，根据财力可能另行安排少量维修添置费。对经济主管部门的人员经费，由财政比照全额行政单位安排。

——在公务费方面，根据各地财力增长水平来确定，如市本级1994年的公务费在1993年的标准上提高10%，超编人员不予安排，在具体划分标准上“四大家”和公检法略高于一般行政事业单位。

——业务费按照单位工作量大小划类分等，确定了四个等级，即：公检法安、“四大家”、一般行政事业单位、收费多的和差额单位。

——会议费除“四大家”适当列有大型会议专项经费外，其他单位一律不作安排。

——对专项经费年初要逐项定到单位和项目，减少零批钱，资金切块到项后，预算上按收入进度核拨资金。

在支出标准上由于统一规范，所以零基预算方案在落实到各预算单位过程中，较为顺利，没有产生大的波动。

记者：岳阳市推行这一措施已有一年多了，请您谈谈实施的进展情况和效果。

郭：目前，这一措施在我市已形成气候，也确实发挥了缓解财政资金供求矛盾，提高财政资金使用效益的积极作用，社会反响和效果较好。

——调整了利益格局，解决了苦乐不均的问题。如由于历史的原因，水利局人平支出基数不到4000元，而水产局人平达到8000元，相差悬殊的问题过去一直未能得到解决。实行零基预算后，两局人平支出基数调整为6000多元，大家都感到公平合理。零基预算使全市半数单位的经费分配发生了增减变化，支出结构得到了合理调整，提高了财政资金分配透明度。

——解决了主管部门在二次分配时的截留挤占等问题。过去，一些主管部门在二次分配时截留挤占现象比较严重，使年初确定的一些事业计划专项资金落不到实处，年终留下硬缺口，加大财政压力，如1993年就有一个局曾挤占下属单位经费100多万元用于机关基建，影响极坏。零基预算就防止了类似现象，受到基层单位的普遍欢迎。

——清理了财政不合理负担，减轻了财政压力。通过清理核定，去年，市本级对44个二级预算单位变更了经费供应方式，减少财政负担人员824人。郊区财政局清理了未经同意调进的行政事业人员100多名。在公用经费、汽车燃修费、会议费等方面也都切实减轻了财政的压力和负担。

——强化了财政宏观管理职能，保证了重点支出需要。在核实单位工资总额的基础上，设立单位工资专户，建立工资发放保障机制，加上其它措施的相互配套，较好地保证了工资的及时发放。同时，也能挤出一定资金支持农业开发，帮助企业扭亏增盈，扶持财源建设。

——硬化了预算约束，促进了收支平衡。零基预算从根本上改变了预算“包而不干”的状况，增强了预算的约束力。不少人感慨地说，喊了多年的编制管理，通过零基预算才真正落到了实处。对经费实行划项归类预算，也增加了各单位量财办事的意识，申请临时性追加的报告大大减少，为实现财政收支平衡打下了基础。