编者按：前不久，本刊编辑部和财政部社会保障司邀请部分专家学者座谈了我国社会保障与财政管理问题。财政部部长助理谢旭人应邀参加了座谈会，并在会上介绍了我国社会保障改革情况。与会专家各抒已见，谈了许多观点和意见，本刊记者据此整理了座谈综述。鉴于“综述”内容多、篇幅长，本刊拟分两次发表。本期刊登前三部分，第10期刊登后三部分，即“社会保障的资金筹集”、“开征社会保障税，建立社会保障预算”、“社会保障制度中的财政转移支付问题”。

我国改革开放以后，尤其是随着社会主义市场经济体制的确立和企业改革的不断深入，迫切需要建立起与之相适应的社会保障体系。经过近几年的探索，取得了比较大的进展，不同程度地建立了城镇职工（主要是全民职工以及部分集体职工）的养老保险，今年，国务院还在江西九江、江苏镇江两市进行医疗保险改革。改革中一些经验值得总结，但也有许多问题需要认真研讨。不久前，财政部社会保障司和本刊编辑部特邀部分专家学者就社会保障与财政管理的有关问题进行了座谈。现将有关座谈内容综述如下。

一、社会保障是一项重要的政府行为，应由政府统一管起来

专家们指出，综观世界各国的实践，可以确定的是社会保障是各国政府稳定社会、稳定经济、调节个人贫富差距的一项重要职能活动。过去我国也不是没有社会保障，老有所养、病有所医是社会主义优越性的重要体现，人人都不同程度地得到政府的社会保障，只不过没有搞成社会化，大量的事务是由企业、单位承担的。这些年已在进行社会保障社会化方面的探索，其中进展较快的是养老保险。但养老保险实行行业统筹、地区统筹，做法不一、标准不一，不符合社会保障社会化的要求。同时，这种分散的管理形式，既影响了社会保障的效率，也制约着社会保障改革的进一步发展。所以，各方面普遍感到，发展社会主义市场经济没有社会保障不行，社会保障不由政府管理更不行。中国老年研究会会长熊必俊研究员说，前几年破“三铁”，大家都说破得好，但工人失了业照样要吃饭，而在失业保险工作没有搞好的情况下，他必然要去找厂长，甚至要与厂长拼命。其实工人并不是与厂长经理有什么仇，原因是下岗失业以后，需要社会给予基本生活保障。

收入分配不公、贫富差距拉大是实行市场经济过程中经常遇到的现象，政府为了稳定社会、稳定经济必须调节收入分配。国务院研究室丛明博士说，从国外情况看，对个人收入调节的主要手段就是征税，收入多的多纳税，收入少的少纳税。个人所得纳税主要有三项：个人所得税、社会保险税和财产税。另一个重要手段就是社会保障，一般来讲，低收入者或贫困者拿到的社会保障性收入要高于其缴纳，而高收入者则相反，这就起到了收入调节的作用。

中国人民大学王传纶教授介绍说，现代国家的社会保障体系，包含许多项目：一类是对无收入或低收入者的社会救助；一类是对有收入者的社会保险；一类是社会公益福利事业；另外还有优抚、救济、安置等项目。社会保障改革的重点是劳动者的社会保险，即建立起适应我国国情国力的养老保险、失业保险和医疗保险等社会保障运行机制。社会保险体系的建立有一个过程。十九世纪德国的疾病保险法，是社会保障方面的第一次立法，但还远远没有建立完整的体系。二十世纪上半叶，不少国家开始社会保障立法，但整个体系还是逐步建立，不是一蹴而就的。不少国家的经验是：社会保障逐步扩充，覆盖面逐步扩大，保障的程度要有适当的水平，保障的对象既然不相同，保障资金的来源也不会相同，管理的办法也不能单一。建立社会保障体系是一个极复杂的社会系统工程。

他认为，为了改革、发展和稳定，必须尽早建立社会保障体系。我国目前社会保障覆盖面，在全社会劳动者中约占30%。中等发达国家已达60%，发达国家、尤其是北欧国家则更高。提高覆盖面，是社会稳定所必需的，但短期内由政府集中去做，则难以实现。社会保障体系只能逐步建立，并需要采取多种实施形式。有足够收入的劳动者，可以为自身和家属直接或间接负担社会保险费，相应地建立保险基金，国家要立法，政府部门监控。但对低收入或无收入者，则不能仅实施社会保险，对他们的生活保障，基本上应由政府部门负责。

建立适应我国国情国力的社会保障体系，必须兼顾公平与效率的关系。专家们说，从总体上看，优抚救济、社会福利等社会保障项目，应以体现公平为主；对有劳动能力者的社会保险则应兼顾公平与效率。中国人民大学副校长袁振宇教授还强调，退休金的支付更多地应强调公平的一面，因为社会保障本身就有一个再分配的功能，至于效率就是退休金不能等于在职者的工资，否则就会形成西方社会的养懒汉，所以不能把效率理解成与本人在职时的工资水平挂钩。

二、财政与社会保障的关系

专家们一致认为，从国际经验看，社会保障离开财政是不可能的。丛明博士说，社保资金一般都要纳入预算管理，虽然是专款专用，但社保资金仍具有财政资金的性质。国外社保资金的筹集大都是以社会保障税收的形式强制征收，再以社会保障的形式返还给国民，但每个人所得到的社保费用与其交纳的社保税收是不一样的，这其中也体现了财政的再分配功能。从各国的情况看，社保支出一般要大于社保收入，需要财政资金来调节，也具有财政分配的性质。所以不论是从理论上看，还是从实践上看，社保资金都具有财政资金的性质，都要纳入财政预算管理。

中国社会科学院何振一研究员认为，首先，财政是一个最主要的社会保障资金注入者。公务人员的社会保障支出必须由国家负担。其次，只有财政才能弥补社会保障资金的不足。不论国家财政困难有多大，每年都要在预算中安排一部分社会保障支出。第三，财政运用社保基金的积累部分是最可靠的保值增值措施。社保基金投资国债是公认最有利最安全的，变现也快。第四，财政管理社保基金有利于国家的宏观调控。国家可以通过基金积累调整产业结构。第五，有利于降低基金运作成本。如开征社会保险税时可利用现成的税务系统，给付过程中可单独设立社会保障预算，都不用另起炉灶。

财政部门如何管理社会保障，专家们各抒已见，一些专家认为，财政主要是从理财的角度管理社会保障，管钱、管政策应该分开，如果不分清楚，没有一个制约机制，容易失控，必然都管不好。

财政部税政司副司长王征说，社会保障是政府行政管理职能的一个重要组成部分，属于政府的社会分配职能，主要是由财政部门管理的。财政部门要行使这一职能，必然要从宏观上考虑社会保障资金的筹集，同时，管理和监督资金的使用，保证社会再生产的连续性。这就要求对社保资金的筹集、运用、监督都应该制定法律性规章制度。至于社保资金的使用、社保人员的开支，等等，都应交给社会保障部门去管。同时财政上应单列社会保障预算，专款专用。

劳动部社会保险所所长叶子成研究员说，从财政的角度来考虑社会保障问题，首先应该明确，中央财政也好，地方财政也好，在社会保障资金的筹集、开支、应用等方面，到底应该怎么管理？从国际上看有两种类型，一种是所有社会保障项目都由财政直接管理。如北欧等很多福利型国家都是采取这样的方式，资金通过税收收上来后，所有项目都是财政预算开支。从我们国家的实际情况来看，这种管理模式不一定适用。另一种管理模式就是分级分项管理，中央管什么，地方管什么分得比较清楚，同时也不是所有的项目都纳入财政管理，而是有些项目纳入，有些不一定纳入。比如，社会互助、个人积累财政就不直接管，而社会救济、社会、抚恤安置等就纳入财政管理。因此，财政管理社会保障就应当采取分级分项的方式进行管理。美国就是中央只管几项地方管不了的项目，有的项目即使中央管起来，也是中央和地方各出50%的资金。所以我们国家将来是不是也应当走这条路子值得考虑。否则，那么多的社保项目通通由中央财政管起来，是绝对管不过来的。

人事部社会保险司副司长袁彦鹏认为，目前财政在社会保障方面的职能比较薄弱，社会保障资金在国民收入中占到多大的比例，怎么分配，是财政应该认真研究的问题，应该有一个宏观的办法。特别是随着社会保险制度改革的深入，社会保障规模和覆盖面的扩大，社会保障的问题越来越复杂，我感觉目前财政在社会保障方面的职能是发挥得不够的。不光是基金管理的财务制度不健全的问题，还包括对保险基金的实际应用，到底收了多少钱、花了多少钱，剩下的干什么用去了，财政应加强这方面的监督控制职能。影响财政的社会保障职能发挥的一个很重要因素是政策不统一和事权划分不清。社会保障的初级标准不统一，初级效果上也不统一，中央有规定，省地县都有自己的土政策，一个地方一个政策。怎么加强财政的社会保障方面的职能？我想首先要把社会保障经费单列，社会保障预算单独管理，一年花了多少钱，怎么花的，每年向人代会报告。再一个就是在保险政策上尽量要统一。现在统一政策很困难，地区有差别，生产力水平不一样。国外的做法是国家建立一个最基本的保险，水平较低，其他的由地方去搞补充。第三要加强基金管理职能。到底基金筹集多少，花多少，结余多少，结余怎么用，谁来管，还有就是管理费的问题，财政也应该做到心中有数。

三、我国应采取积累制还是现收现付制

从社会保障的实践来看，社会保障模式主要有现收现付制、部分积累制和完全积累制三种。大多数国家基本上都是采取现收现付制。结果是随着人类健康状况的改善，人们老龄化高潮逐渐到来，负担越来越重，国家财政普遍负担不了。不少西方国家甚至出现支付危机，已引起人们对现收现付制的反思。

何振一研究员说，过去世界各国和我国采用的基本上是现收现付制，存在很多问题，各国尤其是北欧国家，随着人口老龄化高潮的到来，已出现支付危机。我国老企业养老负担重，企业承受不了，也是现收现付制的结果。

他认为，现收现付制要求当期国民收入中拿出越来越多的份额去养老，以致社会承担不了。积累制是每年积累一小部分，到退休后逐年使用，在积累没有使用之前，社会还可以用来搞扩大再生产，创造新价值。所以积累制要比现收现付制优越得多。从理论上讲，养老基金是劳动者自身再生产的组成部分，工资内不仅应包括当期恢复劳动能力和养活家庭所必要的开支，还应包括今后养老的储备。但在宏观分配中可以有多种形式形成养老基金。如可以在国民收入初分配中通过社会扣除建立社会养老基金，由社会集中使用，也可以包括在工资内，然后通过再分配形成社保基金。我们现在是从分散的现收现付制起步搞社会化的养老保险，一步到位搞成积累制是不可能的，先可以实行部分积累制，但措施要考虑到今后向全积累制过渡。

袁振宇教授认为，养老保险等社会保障制度改革应从我国实际出发，特别是要考虑财政承受能力。现在财政困难日益加剧，因此社保改革应坚持一条原则：不能再给财政增加新的负担，甚至在一定程度上应有利于适当缓解财政的困难。这就涉及到怎么收费、收费的标准及其支付的标准怎么确定。我也不太赞同现收现付制和完全积累制，看来部分积累制是可取的。我们的社会保障制度在起步时不要一下子把支付标准定得过高，有些国家已有教训，我们应该吸取，原则是能保证退休人员的基本生活需要。在我国，随着健康状况的改善，人口老龄化问题越来越突出，同国外相比，我国人均寿命不比外国人低，但我们的退休年龄要低于国外。这样，可能形成一部分人拿退休金的年限低于工作年限。实际上，我们现在至少有三分之一以上的退休人员有工作岗位。因此，应借鉴国外的一些做法，应当提高领取退休金的年龄。

熊必俊教授说，我们的社会保障任务很重，工作很艰巨，要求财政部门必须加强社会保障的管理力度。应该看到，现收现付也好，部分积累也好，必然加重企业负担，需要从财政角度做长远考虑。部分积累多少合适，还需要有一个测算，积多了，企业负担加重，积少了，又解决不了什么问题。同时，这又不是哪个行业、哪个部门能解决得了的问题，需要国家从整个财政上来加以考虑。我国人口老龄化的超前问题，带来了养老保险不平衡，而养老保险基金没有建立起来，养老退休金却年年增加，企业负担十分沉重。我认为，一方面实行现收现付，不能搞完全积累，另一方面，没有一点积累，完全现收现付也不行。因此，一方面要现收现付，同时又要为将来作部分储备，企业的担子是比较重的。国外经验可以借鉴，但我们自己的社会保障工作一定要符合我国的国情。（待续）