时间:2020-05-03 作者:刘仲藜
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摘要:
今年是新财税体制运行的第二个年头,也是“八五”计划的最后一年,财税改革和财税工作当中,有很多问题需要认真总结和研究。现在离年底只有5个月了,许多工作需抓紧进行,我就当前和今后一个时期财政工作中的一些重要问题谈点意见。
一、关于完成全年预算任务问题
按照党中央、国务院的总体部署,今年国家以深化国有企业改革为重点,继续巩固和完善去年出台的各项重大经济改革措施,把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务,国民经济正朝着宏观调控目标的方向发展,经济运行的总体情况是好的。在此基础上,1-6月份全国财政收入完成年度预算的44.1%,比去年同期增长26.9%,其中,中央财政收入增长17.2%,地方财政收入增长38.5%。全国财政支出完成年度预算的39.5%,比去年同期增长27.4%,其中,中央财政支出增长21.1%,地方财政支出增长30.7%。收入和支出相抵,支出略大于收入。此外,1-6月份中央财政债务收入1075.13亿元,债务支出114.81亿元。总的看,上半年预算执行情况是比较正常的,财政收入在连续两年超收800多亿元的情况下,今年仍保持了较好的增长势头。不仅增值税、消费税等主要税种稳定增长,营业税、城市维护建设税和个人所得税等一些地方税种的增收...
今年是新财税体制运行的第二个年头,也是“八五”计划的最后一年,财税改革和财税工作当中,有很多问题需要认真总结和研究。现在离年底只有5个月了,许多工作需抓紧进行,我就当前和今后一个时期财政工作中的一些重要问题谈点意见。
一、关于完成全年预算任务问题
按照党中央、国务院的总体部署,今年国家以深化国有企业改革为重点,继续巩固和完善去年出台的各项重大经济改革措施,把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务,国民经济正朝着宏观调控目标的方向发展,经济运行的总体情况是好的。在此基础上,1-6月份全国财政收入完成年度预算的44.1%,比去年同期增长26.9%,其中,中央财政收入增长17.2%,地方财政收入增长38.5%。全国财政支出完成年度预算的39.5%,比去年同期增长27.4%,其中,中央财政支出增长21.1%,地方财政支出增长30.7%。收入和支出相抵,支出略大于收入。此外,1-6月份中央财政债务收入1075.13亿元,债务支出114.81亿元。总的看,上半年预算执行情况是比较正常的,财政收入在连续两年超收800多亿元的情况下,今年仍保持了较好的增长势头。不仅增值税、消费税等主要税种稳定增长,营业税、城市维护建设税和个人所得税等一些地方税种的增收情况也明显好于往年;财政支出由于年初以来行政事业单位补发兑现新增工资翅尾等客观因素影响,增幅一度较高,6月份当月,支出增幅明显回落。同时,各级财政用于支持国民经济和社会发展的重点支出,也比上年有较多增加。
但是,从全年形势看,要确保预算实现,还需要作出艰苦的努力,不可掉以轻心,特别是对以下三个问题,必须引起重视。
一是去年“两税”收入增长主要体现在第四季度,上半年收入基数较低,能否完成今年收入预算,关键在下半年,特别是第四季度。尤其值得注意的是,去年以来困扰财政的企业欠税问题,至今仍未得到有效解决,据统计,截至6月底,全国企业欠缴工商税收仍有179亿元,比年初增加82亿元,其中欠交“两税”比例约占80%以上。这个问题解决不好,将成为影响收入预算完成的重要因素。同时,估计今年下半年工业生产和外贸出口的增长速度会有所回落,也将对财政收入的增长产生影响。
二是财政支出增长幅度过高。1-6月份,全国财政支出增幅达到27.4%,比全年增长9.3%的计划目标高出18个百分点,比前三年财政支出的同期平均增幅高出10个百分点,地方财政支出增幅已超过30%。这种增支趋势不仅不符合适度从紧财政政策的要求,而且将对全年预算收支平衡带来威胁。由于上半年收入形势较好,各方面要求追加支出的呼声很高,下半年能不能把住增支的口子,并把支出增长幅度降下来,事关宏观调控目标和预算任务的实现,必须引起高度重视。
三是中央财政形势依然严峻。由于上半年出口增加和去年应退未退税款结转今年退付,前五个月中央财政已退税额占年度预算的55.9%,比去年同期多退169.04亿元,6月份受指标控制减少的退税还要在下半年退付。同时,关税收入上半年累计仅完成全年预算的40.1%,比前三年平均进度大约慢9个百分点;与去年同期相比,减收10.7%。此外,目前市场物价仍居高位,银行存款和国债的保值贴补率下不来,增加了中央财政的负担。
以上几点,是就全国情况而言的,是今年预算执行的共性问题,具体到每个地方,还会有一些特殊矛盾。对此,大家要进行认真的分析,并及时采取措施。下半年,各级财政部门要继续贯彻适度从紧的财政政策,认真解决好预算执行中的突出问题,确保预算任务的完成。
首先,要狠抓收入征管。目前经济发展平稳,税源也比较充足,增加收入的有利条件很多,但必须解决好出口退税的过快增长和企业欠税问题。中央已经明确要求,今年的出口退税要严格控制在预算数额之内,为落实这一要求,在7月1日实行新的退税率以后,要重点加强出口货物的报关查验工作,加大对骗取出口退税行为的打击力度,并会同有关部门,抓紧研究改进出口退税管理的具体办法。出口退税虽然是由中央财政全额负担,但与地方利益关系很大,因此,各地财政部门也要关心出口退税工作,积极支持和协助骗税案件的查处和有关管理工作。清收企业欠税是近年来收入征管中的一个难点问题,涉及很多环节。随着1000家大企业在银行单独开户并由银行监督其资金运行工作的逐步落实,企业的资金运营状况会有所好转,各级财税部门要抓住时机,积极主动清欠,并注意收入的均衡入库。总的要求是,坚持依法征收,一切欠税都要清回,不能对新欠旧欠搞区别政策。今年地方税收的增长形势不错,完成收入任务的关键仍然是增值税和消费税,希望各地积极支持和配合国税局的工作,帮助他们协调矛盾,解决问题,确保“两税”任务完成,并尽可能多超收一些。
其次要严格控制支出。今年全国财政支出增幅要低于收入增幅,这是适度从紧财政政策在预算安排上的具体体现,也是经济发展大局的需要。因此,下半年要把压缩支出作为工作重点,严格按预算掌握。上半年增幅过高的支出,下半年要采取措施压缩下来。从现在起,除保证救灾支出外,中央财政一律不在预算之外追加新的支出。地方财政在支出安排上应首先保证工资发放,受灾省区还要多挤一些财力用于救灾。对农业、科学、教育以及国家政权建设等重点支出要在财力允许的范围内保持适度增长,并按照收支平衡的原则,调整支出结构,控制支出总额,确保收支平衡。地方收入增加较多的,可优先用于解决财政历史挂帐、救灾、扶贫和缓解县级财政困难,不要追加新的基建投资预算。要严格控制工资性支出的过快增长和社会集团消费,注重提高财政资金的使用效益,坚决反对铺张浪费。
二、关于完善和深化财税改革问题
上半年,各级财税部门按照今年的工作部署,对完善和深化财税改革给予了高度重视,各项管理体制和相关制度建设取得了新的进展。在完善分税制方面,省对下财政体制进一步规范,资金调度趋于正常,税务机构分设后,税务经费问题初步得到解决,中央与地方事权划分及转移支付制度的研究正在进行。改进了增值税期初库存已征税款抵扣制度,从今年起在5年内实行按比例分期抵扣的办法。为了解决出口退税管理中的矛盾和问题,国务院已决定从7月1日起,适当调低了出口货物的退税率。上半年,我们还颁布实施了《土地增值税条例实施细则》,调整了部分行业的税收政策。与此同时,税法的调查论证,个人所得税和契税、耕地占用税条例的修订等税收法规建设工作进展也比较顺利。在支持国有企业改革方面,对国有企业公司制改建中的财务问题作出了规定,参与了百户企业现代企业制度试点方案的研究论证,对试点企业投资主体的确定、产权交易“拨改贷”改为“贷改投”等项工作,正在研究制定配套管理办法,并对18个优化资本结构试点城市国有工业企业制定了补充流动资本和分离社会职能的有关规定。同时,为了帮助企业在改革中完善管理,加快经营机制转换,全国财政系统在加强企业财务会计监督管理,进行清产核资、评估资产、界定产权、防止国有资产流失等方面也做了大量工作。
从新财税体制运转一年多的情况看,其优越性正逐步显现出来:一是充分调动了中央和地方的理财积极性,中央和地方的财力都有较大幅度的增长;二是不少地方开始按照新体制的内在要求,探索财源建设的新路子,而且比较注重转换经济增长方式,注重企业的技术改造和技术进步;三是政府领导增强了法制观念,减税免税明显减少;四是地方财税部门加大了收入征管和控制支出的力度,采取了许多行之有效的措施。
在肯定成绩的同时也应看到,财税体制运行中还存在一些问题,巩固、完善和深化改革的任务还十分艰巨,各级财税部门要在统一认识的基础上,着重抓好以下几方面工作:
在分税制财政体制方面,今年要着重规范省对下体制。规范对下体制,必须坚持调动各级财政特别是县级财政增收节支积极性的原则,并力求通过改革,使县级财政困难逐步得到缓解。应当看到,县一级处于城乡结合部的地位,县级财政状况直接关系到社会稳定和经济发展的大局。这个问题请各地务必引起重视。资金留用比例问题,据了解,目前约有三分之一的省份没有核定资金留用比例,影响了基层政府的资金周转。这项工作各地也要抓紧,下半年一定要完成。
在税制改革方面,要集中精力完善以增值税为主体的流转税制,加紧清理各类减免税政策,逐步取消过渡性的政策规定和管理办法,做好减免税政策到期后恢复征税的准备工作,抓紧各项税收条例的立法工作,及时进行各种必要的政策调整和相关制度建设。要巩固改革成果,防止旧体制的复归和在体制规定以外新开政策口子。地方要维护中央税政的统一,一律不得擅自出台减免税政策或扩大税收优惠政策的适用范围。
在巩固和完善改革成果的基础上,今后几年,我们还要在深化改革上有所突破,包括按照市场经济要求完善税种税率结构,在完善地方税体系的基础上合理划分事权,以及逐步实行规范化的转移支付制度等等。这些工作要根据主观条件的成熟情况逐步进行。转移支付这个概念是在进行分税制改革时提出来的,但并不是说过去没有转移支付,比如过去的体制补助、专项补助、各种专款等等,都是中央对地方的转移支付,体制改革以后的税收返还也属于转移支付,只是转移支付制度还需要进一步规范,使之更科学合理一些。现在有些地方同志对转移支付有误解,以为只有中央集中的收入明明白白拿一块给地方才算是转移支付,以至对分税制体制度产生误解。因此,各级财政部门要特别明确,转移支付现在是有的,是通过多种形式体现的,今后如何规范,规范到什么程度,要视情况而定,不能操之过急。
三、关于改进和加强财税管理问题
新财税体制框架基本建立以后,如何改进和加强财税管理,是需要认真研究的问题。因为,体制改革只能规范分配关系,调动各方面的积极性,形成一个加强预算管理和约束的好机制。如何从本地实际出发,改革和加强管理工作,还需要不断地总结和探索。从全国来看,当前和今后一个时期内,还需要重点研究抓好以下几个方面的工作:
一是要加强对企业财务管理的指导和监督工作。企业财务管理是财政管理的一项基础工作,关系到企业的经济效益和税基的真实程度,直接影响企业的纳税水平。因此,各级财政部门要继续抓好《企业财务通则》和《企业会计准则》的落实工作,帮助企业健全内部核算制度,强化基础管理,注意推广企业财务管理的好经验,促进企业经济效益的提高和经营机制的转换。为了进一步提高我国经济活动的基础核算水平,今年部里还要召开全国会计工作会议,专题研究会计改革与发展问题。清产核资是今年各级财政和国有资产管理部门的一项重要任务,涉及近40万户国有企业,工作量相当大。做好这项工作,不仅是保证国有资产保值增值的需要,也是深化企业改革所必需的,一定要精心组织,在时间和人员上给予保证,确保在今年完成并通过验收。
二是要严格税政管理,保持财政收入的稳定增长。财税改革以后,税政管理进一步得到加强,擅自减免税的问题明显减少,但在部分特区、开发区和“三资”企业还存在一些优惠政策,有些人钻这个空子,有的兴办“假三资”企业,骗取税收优惠;还有一些“三资”企业,本应自营出口,却委托外贸公司代理,私下达成分享退税的默契。以上情况表明,只要有税收优惠存在,就可能有征收管理上的漏洞,造成财政收入的流失。解决这个问题的根本办法,是在完善和深化财税改革中,停止一切税收减免,规范出口退税管理,取消各种税收管理中的不规范作法,并在适当时候对内外资企业统一实行国民待遇。但是,这项工作不能很急,需要视主客观条件的成熟情况稳步推进,以维护经济稳定的大局。因此,就目前而言,必须密切关注税收管理中的薄弱环节,有重点地加强税政管理,尽可能减少财政收入的流失。
三是要搞好国有资产管理。社会主义市场经济体制建立以后,国家财政活动的主要范围将集中在公共财政和国有资产经营管理两个方面。公共财政是市场经济发展的要求,国有资产经营管理是我们的特色所在,是我们制度存在的基础。因此,如何根据市场经济的特点搞好国有资产经营管理始终是我们面临的一大课题。今年以来,江泽民、李鹏、朱镕基等中央和国务院的领导同志对加强国有资产管理工作都作了重要指示,突出强调了加强国有资产管理、监督和经营的重要意义,明确了国有资产管理在整个国有企业改革中的重要地位和作用。按照中央和国务院领导同志的指示精神,当前和下一步国有资产管理工作的重点是:积极稳妥地搞好国有资产管理体制和经营体制的改革,提高国有资产管理和经营者的素质,促进国有企业资产的合理流动与优化配置,进一步搞好清产核资工作。
四是要规范预算外资金管理。目前预算外资金管理存在不少问题,主要是政府对预算外资金的来源和运用缺乏统一规范的管理,监督制约机制不健全,相当一部分预算外资金没有纳入财政管理,乱收费、乱设基金的现象比较普遍。资金使用也存在一些问题,扰乱了正常的分配秩序,助长了基建规模膨胀,有的甚至滋生腐败。因此,在建立和发展社会主义市场经济体制过程中,如何强化财政分配职能,改进和加强预算外资金管理,促进预算内外资金结合使用,提高财政资金使用的整体效益,是我们迫切需要解决的问题。对此,有些地区已有改革思路,有些已经付诸实施。归纳起来主要是,将财政部门管理的各种税收附加和规费收入统一纳入预算;将属于政府行为的行政性收费全部纳入财政或对其中有条件的以征税代之;其他预算外资金,特别是各部门掌握的资金,可考虑通过编制综合财政计划,在财政列收列支,接受监督。今后,还可以在复式预算中增列特别预算单独管理。对这些改进思路和意见,还可深入研究,有条件的地方也不妨先行一步,积累经验。总的原则是,国家财政资金要统筹管理,不能分散管理;要严格监督,不能放任自流。
五是要清理和整顿财政周转金。财政周转金的产生和发展确实有其历史原因和客观需要,而且在促进经济和社会发展,提高资金使用效益方面发挥过重要作用。从今后一个时期的经济发展看,财政周转金仍有其拾遗补缺的作用。但是必须看到,随着财税和金融改革,以及现代企业制度改革的逐步深化,要素市场的发育程度不断提高,对财政信用的作用、范围和管理方式也要重新认识,特别是近些年在财政周转金的管理上,出现了一些问题,主要是缺乏统一规范的管理和严格的监督制约机制,扩大了基建规模,扰乱了金融秩序,滋生了以权谋私行为,毁了一些干部。因此,对财政信用机构和财政周转金进行全面清理和整顿是势在必行的。对于地方财政周转金,第一,要控制规模,不能越搞越大,特别不能靠隐瞒财政收入,把预算内资金变成预算外资金。财政周转金只能作预算的补充,不能把主要精力放在周转金上。第二要限定投向,坚持“拾遗补缺”的原则,绝不能继续在计划以外以各种形式和名目用于固定资产投资,更不许用财政周转金从事各种投机活动,只能去搞一点小额贷款,支持一下农业、挖潜改造、科技,投一点点钱进去,发挥很大效果。第三,要健全制度,不能每一个处、每一个科都搞贷款,只能以一个局为单位,有那么一笔钱搞这个事情,然后委托经过人民银行批准的银行或非银行金融机构,包括财政办的信托投资公司放款,以维护金融程序。第四,要加强监督,坚持集体审批和制度制约,发现问题要严肃查处。各地区应按以上四条着手清理整顿。
四、关于财政法制建设和队伍建设问题
加强财政法制建设,是在社会主义市场经济条件下健全财政管理的重要内容。首先要从立法方面严格把关,对其他法律、法规、规章和规范性文件中涉及财政的条款要认真审核,防止夹带设立基金、增加经费预算、提高开支标准、给予税收优惠等肢解财政的规定。其次要严格执法,加强财政监督。从长远看,加强财政监督主要应发挥社会中介机构的监督作用,依法处理违犯财经法纪的案件。根据《注册会计师法》和《会计法》的有关规定和国务院领导的指示,最近财政部和审计署已就中国注册会计师协会和中国注册审计师协会的统一、联合达成协议,这是众望所归的好事,不仅减少了摩擦,增强了合力,而且规范了管理,为更好地发挥社会监督职能创造了条件。但是就目前而言,一年一度的集中检查还是不可缺少的。今年将继续进行税收财务物价大检查,检查的重点是利用增值税专用发票偷税骗税、擅自降低所得税税率、扩大税收优惠范围、隐匿截留财政收入、非法转移国有资产等违反财政法规的问题。各地区、各部门要结合工作特点做好准备,确保这项工作的正常开展
加强财政系统廉政建设和队伍建设,是财政法制建设和监督检查工作的重要内容。财政部门是为国家理财的,是为国家管好家,要检查监督别人,首先必须加强对自身的管理。财税干部不仅要具备必要的业务知识,懂得理财之道,还要注意将日常工作与廉政建设结合起来,建立内部的监督约束制度。政治上不及格,贪图安逸,追逐私利,办事不出以公心,业务再好也不能委以重任。从总体上说,财税干部队伍是好的,是一支廉洁奉公、求实务实、能打硬仗的队伍。但近年来,由于受到腐朽思想的侵蚀,在一些干部中,个人主义和拜金主义思想有所滋生,艰苦奋斗的优良作风有所削弱,财政系统也出现了一些以权谋私、玩忽职守、贪污受贿的案件。从对王宝森案件的审查结果看,很多问题都与财政部门有关,比如截留、预留财政收入,转移财政资金,就是明显的财政管理问题。他贪污、挪用、挥霍公款以及违法批贷资金,很多都没有履行正常的拨贷手续,只凭他一句话就办到了。这一事实表明,财政部门如果不严格执法,危害是多么大。王宝森案件告诫我们,财政部门必须坚持“两手抓,两手都要硬”的方针,时刻注意加强思想建设、作风建设和组织建设,不断深入地开展反腐败教育。各级领导干部要模范遵守财经法纪,一切按法律法规办事,坚持党性,坚持原则,敢于同歪风邪气和腐败现象做斗争,财政方面的重大问题必须经集体讨论决定,不能一个人说了算。对上级领导做出的违反财经纪律的指示和意见,要敢于反映情况,坚持正确意见,尽职尽责,不能唯唯诺诺,不要以为只要不装进自己的口袋就是合法的。要重点解决好公款吃喝和高消费娱乐问题,在全国财政系统形成一个良好的风气。去年,中纪委发出11号文件,要求各业务部门及纪检机构除了抓本单位外,还要安排好本系统的纪检监察工作。为此,中纪委驻我部纪检组已于今年4月作了具体部署,请各地认真抓好落实,把财政系统的廉政建设工作深入持久地开展下去。
此外,按照中纪委五次全会和国务院关于今年反腐败工作的总体部署,今年我们还重点抓了清理“小金库”工作。下半年这项工作将由自清自查阶段转入重点清查阶段,各地要抓紧组织重点检查,确保质量,不能走过场。同时,要注意在清查中分析情况,加强相关制度建设。清理登记基金是今年的一项重要工作,难度比较大,各地要按照国务院办公厅的要求,认真组织落实,及时上报清理登记情况,并与审计、监察部门搞好协作。经过清理登记、审核处理后,要整章建制,将一部分基金纳入各级预算管理或在预算上列收列支。不纳入预算管理的,也要按预算外资金管理要求,实行财政专户存储,加强基金筹集和使用的监督检查。
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