实施分税制财政体制，我国的一些主要税种划归中央，共享税的大头也划归中央，中央集中的财力要逐步达到60%以上，地方仅为40%左右。无疑，地方财政支出是需要中央财力支持的，这就要求中央财政建立较为完善的财政转移支付制度。为此，对其中几个问题作些探讨。

一、建立转移支付制度的原则

建立财政转移支付制度的目的是为了调节我国各地区经济发展不平衡，促进各地经济和社会协调发展，规范中央与地方财政分配关系，保持社会稳定。因而，在建立财政转移支付制度时，需要着重考虑以下几个原则。

（一）中央财政在全国财政中处于支配地位。中央财政在全国财政中占主导地位，是一个国家，尤其是幅员广阔、民族众多、地区经济发展不平衡的国家维持统一和稳定的重要前提。因为只有中央财政具有足够财力，才能通过转移支付逐步促进经济落后地区的经济发展和社会公共服务水平的提高，逐步缩小地区间的发展差距，实现共同富裕。

（二）有利于调动地方的积极性。转移支付制度由于是“劫富济贫”，必然存在地方与中央财政的矛盾。这便要求在制定转移支付制度时，必须充分考虑地方的既得利益和发展潜力，既要有利于保持富裕地区的经济发展，又要适当增加不发达地区的财力。同时要鼓励不发达地区开源节流，防止以贫为由，坐等国家财政补助。

（三）专款专用的原则。实行财政转移支付制度，是为了解决我国各地最基本的社会事业发展问题。为了保证中央返还的财力能发挥既定作用，应划定一定比例专项用于教育和基础实施建设，以增强其发展后劲，实现中央的宏观调控目的。

（四）转移支付形式要多样化，随不同地区的实际状况而异。对于各方面比较完善的发展地区，主要采用定率返还法，即一般性返还，不加任何附加条件；对于比较落后的地区，则要根据其薄弱部分，实行特殊返还法，以解决当地的特殊困难。

（五）相对稳定性和灵活调整性的原则。在某一时期内，确定财政转移支付数量要有一个标准。中央在考虑对不同地区实行财政转移支付方案时，在这个固定时期内，应保持政策的稳定性；过了一定时期或情况发生了较大变化，则对各地区重新考察，调整转移支付数量，以达到扶持贫困地区经济发展的目的。

二、财政转移支付制度的基本构成

（一）税收返还制度。指在分税制中规定为共享税的税种，由国家税务局统一征收以后，按一定的比例返还给地方的制度。在规范的税收返还制度中，其核心在于规范中央与地方对共享税的分成办法。在建立税收返还制度时，也应实行分类对待法，实行多层次的税收分成。对于地方税收体系比较健全，收入来源比较稳定的地区可以减小分享比例，而对中西部不发达地区和少数民族地区可以考虑加大分享比例。通过这种税收返还办法，保证地方有稳定的收入来源，平衡地方财力，同时保证在共享税中中央拿大头，确保中央能有效地集中财力。

（二）中央对地方的一般转移支付制度。由财政部组成一个中央拨款委员会，研究转移支付的办法，提供一般转移支付的分配方案，财政部负责预算的执行。该制度主要用来平衡地方预算，满足地方政府履行其职能的基本开支需要，支付总额由中央财政根据每年国家财政总收入和各省（区）收支情况在预算中确定。这种转移支付不规定具体用途，也不规定各地资金的搭配要求，补助额的大小由地方财政标准收支差额来确定。中央财政通过一般性转移支付，既可克服现行办法每年各地向中央争指标的矛盾，使补助规范化，又可以平衡财力，增强中央的宏观调控能力。

（三）附加条件的转移支付制度。附加条件的转移支付制度一般都规定了资金的特殊用途，地方政府不得挪作他用。其程序是首先由地方政府向中央有关部门提出具体要求，比如要求援助地方公路、文教事业等。国家财政对这些项目进行考察，认为确实需要援助，即与地方达成有关补助条件，报国家拨款委员会批准后生效。这种特殊的转移支付，主要适用于以下情况：一是属于中央政府职能范围的某些事业和工程，出于效率或其它方面的考虑，交由地方政府去办；二是属于中央和地方政府或地方政府之间共同修建的项目，由地方政府承办；三是地方政府职能范围内的属于国家鼓励发展的事业和工程。这种有条件的转移支付，不仅可以拨给省一级人民政府，还可直接拨给市、县级地方政府，其目的是利于中央宏观调控，利于国家宏观产业政策的实施，利于加强地方基础设施建设。若发现资金被挪用的情况，应给予经济制裁，立即停止其转移支付。

三、确定转移支付的基本方法

目前我国分税制对财政转移支付的确定是基数法，即以1993年为基期年核定。这种操作方法不合理，也不规范。一方面，在实施前已促使一些地方采用不正当手段竞相抬高基数；另一方面，富裕地区的原基数本来就较高，而贫穷落后地区本来就低，这样，势必造成各地方间苦乐不均，拉大贫富地区之间的差距。确定转移支付的基本方法应为因素法。首先，以全国的总人口、财政总收入、土地面积、公共设施等现有资源总量为基础，建立一个以全国平均水平为标准，包括平均税收能力和平均社会公共服务水平的地区理想模型；其次，用每一个省的实际状况与理想模型相比较，得出各省（区）与全国平均水平的差异；最后对各地区弥补与全国平均水平差距所需要耗费的成本进行具体的分析，据此确定对各地不同数额的转移支付拨款。建立地区理想模型和测算各地区的税收能力、社会公共服务水平等，可以依前3年的实际数据为测算依据。在此基础上，对影响各地区税收能力和社会公共服务水平的具体因素进行个别考察。这些因素主要包括：

（1）相关人口，即需要某种社会公共服务的人口数量。比如四川人口多，则四川在社会公共服务方面的财政支出相应要多一些。

（2）年龄、性别和社会经济构成。年龄、性别和社会经济构成，不仅影响到对社会公共需求的结构，而且影响地方的财政收支，如适学年龄人口多，对教育的需求就大，就业劳动力占人口比重多，则社会救济支出就小，等等。

（3）地理位置。由于各地区的地理位置存在较大优劣差距，如西藏地区，尽管人口少，但投入工程成本大，改善交通运输能力的费用就明显要多于平原地区。

（4）经济环境。同一项因素，在不同的经济环境中，其影响程度也各不相同，比如沿海地区，由于改革开放搞得早，国家政策给予了优惠，其经济环境就远远优于内地，城市建设和失业问题明显比内地少，基础设施建设更是大大超过内地平均水平。

（5）城市化程度。城市化程度不同，所产生的公共需求也大不相同。有的地区城市发展迅速，乡镇经济发达，城乡一体化工作搞得较好，对城市公共需求如公共交通、道路建设、水电供应需求等就较大。

（6）经济发展。基于不同时期的政策变化，不同地区经济发展速度也处于动态之中，这就要求中央在考虑对地方的财政补助时，须视其经济增长水平而定。

（责任编辑 李颖）