财政如何根据建立社会主义市场经济体制的要求转换职能，促进农村经济的健康稳定协调发展，是各级财政部门面临的一个既现实又重要的问题。做好社会主义市场经济体制下的财政支农工作，不仅是强化农业在国民经济中的基础地位的需要，也是衡量财政改革是否适应建立社会主义市场经济体制的标准之一。

财政支农工作以前的思路是：增加资金投入，强化资金管理。根据建立社会主义市场经济体制的要求和调整后的财政职能来看，这一思路显得比较狭窄，比较被动，不能适应进一步强化农业基础地位的要求。

在当前国家财政困难十分突出，现有预算增加农业资金投入十分有限的情况下，财政支农工作应围绕“培养财源、增加收入、多渠道投入、强化管理”的总体思路来开展。这样，才能使财政支农工作变被动为主动，更好地为农村社会主义市场经济体制的建立服务。

一、大力支持农村财源建设，壮大支农实力。

江苏省在抓农村财源建设方面首先是支持了“贸工农”一体化的农副产品深度加工龙头企业。“贸工农”一体化是一种全新的经济组织形式，它以利益均沾、风险共担为原则，将农业生产、工业加工和市场开拓有机地结合起来，突破了地区、专业、所有制界限，改变了部门、产销分割的状况，在更大范围内实现了生产要素的合理配置和城乡优势互补。这一形式在稳定农业、致富农民、发展地方经济等方面起到了不可替代的作用。江苏省从去年开始，从省级支农周转金中拿出了5000万元，专门用于支持“龙头”企业的发展，并要求有关市县的周转金也重点支持一两个龙头企业，取得了较好效果。如连云港的蔬菜一条龙，通过连云港如意食品有限公司的带动，汇聚了苏鲁豫皖四省上万户农户，生产基地迅速发展到25万亩，公司对基地蔬菜收购制定了保护价，使农民种菜积极性高涨，收入也大幅度增长；公司由于原料供应有保障，成本下降，效益也得到提高。1993年，如意公司共加工出口蔬菜8000多吨，创汇700多万美元，实现利润1100多万元；1994年财政支持该公司支农周转金500万元，出口蔬菜预计可达到2万吨。“贸工农”一体化龙头企业的发展，一头联结着农户，一头联结着市场，较好地解决了千家万户农民进入市场的难题，带动了大批农户致富奔小康。其次是扶持了重点粮棉大县开辟财源。重点粮棉大县都是农业大县、工业小县、财政穷县，粮棉大县在我国粮棉生产中占有极其重要的地位，对保证国家粮棉供求平衡关系重大。这些县的农业资金供需矛盾也最突出。计划经济体制下，由于国家没有完全理顺粮食主产区和非主产区的经济关系，以至于这些地区粮棉生产越多，亏损越大，地方财政的包袱也越重，严重影响了这些地区的经济发展。江苏省为增加对粮棉大县农业的投入，通过分配政策的调整，在保证粮棉生产稳定增长的前提下，大力培养财源，促进经济发展。他们注意将粮棉优势转化为经济优势，不断提高粮棉等农副产品附加值，走增加生产与增值转化相结合的发展道路，提高经济效益，促进财政收入的增加。1992年开始，江苏省在东海、金湖两个重点粮棉产县开展了财源建设试点，其中东海县重点抓了苏鲁粮油批发交易市场和优质米加工厂建设，金湖县着重抓了“茧、丝、绸”一条龙建设，都取得了较好的效果。

财政部门支持农业财源建设重要的是把财源的不断壮大与增加财政收入、增加农业资金投入挂起钩来。过去片面强调“谁开发谁受益”的原则，财政虽然拿出大量资金支持项目建设，但增加的效益，基本上由经营者享有，地方财政投资的积极性不高。1993年起，江苏省作了财政也适当分享收入，以增加支农实力的尝试。他们对常熟一块江滩围垦给予了支持，两年中省财政和市财政各投资400万元，筑起一条拦江大坝，新围江滩3000亩。在投资前与常熟市政府签订了江滩围垦协议，规定新围垦出来的土地，由省与常熟市共同享有40年的土地所有权，在此期间，新围滩地内产生的经济效益由省和常熟市按投资比例分配，凡是要求到该滩地内开展生产经营的所有单位和个人，都应按占用土地的面积交纳土地有偿使用费。省级所得收益全部作为新增的滩涂开发资金。这一形式得到了各方面的赞同，目前已初见成效。

二、积极组织征收农业各项收入，确保农业投入有一个稳定的来源。

1.抓好“农业四税”的征收入库。农业税的征收要采取多种渠道、多种办法，实行常年征收，充分发挥协税护税网络的作用，克服单纯依赖粮食等收购环节代征代扣的做法。一是认真抓好调整修改后的征收办法的贯彻落实；二是对已开征的品目，要按调整后的政策重新核实税源，确定应纳税额和征收办法，对新开征的品目，要在做好衔接的基础上，深入进行税源调查，确保税收不致流失。在耕地占用税的征收上，主要抓好以往年度耕地占用税尾欠和违法用地补办手续部分的清理。要以公路、开发区建设及三资企业兴办的旅游服务项目为重点，始终抓紧大户税源的征收，严格执行政策，不乱开减免口子。契税的征收要以做好房屋开发公司自行销售商品房契税征收为突破口，要靠各级政府进行多方面协调，采取源头控制办法，委托房屋开发公司代征或派人驻征；尚未对三资企业承受房屋产权清理征收契税的地区，必须开展认真的清理。契税收入可以考虑确定一个用于农业投入的比例，以确保农业投入增加。

2.完善农业发展基金征收使用管理办法。为保证农业资金投入有一个稳定的来源，国务院1988年决定建立农业发展基金制度，并规定了农业发展基金的主要来源。随着国家政策的调整和分税制的实施，原有的渠道有的已消亡，有的征收办法已不能适应当前新的形势。如预算调节基金，征收范围越来越小，并有取消的趋势；粮油技术改进费的征收由于粮食购销体制的调整，原来的征收办法已无法操作，等等。因此，目前必须尽快对农业发展基金的征收管理办法进行修改，增加新的筹集渠道，完善新的征管办法。

3.结合分税制改革，适时开征乡镇地方建设税。初步设想，乡镇地方建设税征收对象大体可分为两类：一类是农民，将现行5%标准以内的乡统筹、村提留一律改为乡镇财政的税收，相应地，公共事业及村干部补贴所需费用由乡镇财政支付，农民除了依法纳税外，不再承担任何摊派费；另一类是乡镇企业，包括个体工商户和私营企业，可将原规定在税前列支的10%的社会性支出、提取的教育费附加、以工建农等三项资金改按销售收入的8‰征收乡镇地方建设税（江苏省1992年实际提取三项资金总额15.8亿元，占当年乡村企业销售收入的8.3‰）。开征乡镇地方建设税后，禁止各级政府和部门再向农民和企业收取任何费用。上述税收属地方税种，其收入全部留给乡镇使用，纳入预算管理，通过财政分配再用于本乡范围内的农田水利基本建设、植树造林、乡村两级办学、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业以及五保户供养、特别困难户补助、合作医疗保健等集体福利事业和村干部补助。

三、多渠道增加农业资金投入，确保农业基础地位的不断加强。

切实增加农业资金投入，从根本上说，还要走多渠道、多层次、多形式筹集农业发展所需资金的道路，进一步完善“以国家资金为导向，以集体和农民投资为主体，以利用外资和横向引进资金为补充”的农业资金积累机制。国家财政对农业的资金投入，不仅在引导集体和农民增加对农业的整体投入方面有着积极导向作用，而且在大江大河大湖的治理、农业科学研究、重大农业新技术的推广应用等方面有着不可替代的作用。当前增加农业资金投入，重点是抓好预算内财政支农资金预算安排工作。各级财政部门必须根据中央的有关规定下决心调整分配格局，并通过法律和经济的手段来提高国家基本建设投资、财政预算内资金用于农业的比重，依法做好支农资金预算安排工作，保证预算内支农资金逐年稳定增加。

同时，还要积极引进外资，作为扩大农业资金投入的补充。改革开放以来，江苏省已先后引进世界银行、联合国粮农组织等贷款1.9亿元，以及日本海外协力基金123亿日元，对于农田水利建设和发展农业服务体系，发挥了重要补充作用。也要看到，由于农业项目本身经济效益低，而且还贷能力差，再加上汇率风险及较高的利息，利用外资难度较大，因此，国家要采取优惠政策，促进农业扩大利用外资。具体措施，一是降低农业利用外资贷款的条件，世界银行贷款给农业的优惠利率，不能层层加码。二是迅速建立农业利用外资的还汇机制，明确规定利用外资发展农业的地区，应用一部分增产的粮棉等农副产品来偿还贷款。三是利用外资发展农业的地方，在财政预算安排时，应逐年安排一笔还贷准备金，专门用于补偿汇率风险等突发因素。

四、强化农业资金的管理，确保农业资金投资整体效益的不断提高。

从江苏省实际情况看，前一阶段由于用于农业投入的资金渠道来自各个方面，使用非常分散，形不成规模效益，有的甚至被挪作他用。因此，今后农业资金的使用要根据“统一规划、突出重点、专款专用、注重效益”的原则来安排资金。

统一规划，就是要把多方面用于农业的资金，围绕本地的农业发展规划进行统筹安排，统一管理，使农村各产业之间能协调发展。突出重点，就是要把有限的资金用到目前农业生产最急需的方面，结合江苏省的实际情况，近期财政支农资金使用的重点，一是农业基本生产条件的改善，要花大力气继续抓好黄淮海三期开发、世行灌溉农业项目、通榆运河工程和治淮治太工程的建设；二是农业社会化服务体系的建设；三是农业科研和重大科技成果的推广应用；四是积极扶持农用工业；五是全力帮助贫困地区发展生产，脱贫致富。专款专用，就是对国家和省出台的各项增加农业投入的政策规定，各级、各部门必须不折不扣地执行，不得随意削减或取消；对已安排的各项支农资金要专款专用，严禁挪用和截留，这点要作为考核各级是否重视农业、加强农业的一个重要内容。对挤占、挪用支农资金的情况一经查出，应严肃处理。注重效益，一是要提高资金使用的规模效益。要集中有限的资金，围绕重点，办一个成一个。二是要提高资金使用的及时性，继续狠抓财政支农资金到位率的提高，加快支农资金支出进度。近几年江苏省狠抓了支农资金的及时到位工作，通过制订支农资金支出进度考核指标，及时分析反馈支农资金预算执行情况，帮助贫困地区划拨专项往来款项等措施，支农资金到位率和及时性显著提高，取得了较好的成效。

（责任编辑 张沁）