加拿大政府自1959年开始在全国实施由政府组织的农作物保险，至今已历时34年。政府通过一定数量的保费支持及保险行政经费支出，有效地将联邦政府、省政府及农民的利益紧紧地联系在一起，实现了政府预定的经营农业保险的长期目标，起到了保护农民积极性、稳定农业生产、促进农业发展的作用。从1960年至1993年，农作物保险总承保面积达8.3亿英亩，总承保金额617.28亿加元，收取保险费64.82亿加元，总赔付67.16亿加元。

一、加拿大政府高度重视和积极支持发展农作物保险事业

加拿大的农作物保险事业是在加拿大政府总结私人农业保险事业的经验、教训和学习美国经验基础上，通过不断探索，不断创新发展起来的，其特点是由政府组织经营和资助农作物保险事业。早在本世纪20年代，加拿大的私人企业就举办过农作物的自愿保险，由于农业生产年度间产量波动很大，赔款大大超过保费收入导致保险公司亏损，私人农作物保险因而停办。本世纪30年代和40年代，联邦政府对农作物保险给予资助，农民按农产品市场价格的一定比例向政府交纳一定数量的费用。这是初级形式的具有灾害救济性质的农作物保险方式，这一方式引导了后来对农作物保险的大讨论，并最终使政府决定建立政府资助型的农作物保险制度。当时美国的农作物保险制度建立已有20年，加拿大将美国的农作物保险制度当作成功的经验进行学习，制定了自己的《农作物保险法》并于1959年获议会通过。该法授权联邦政府和省政府共同支持农作物保险，从而使加拿大农作物保险得以在全国推广。《农作物保险法》在后来的实施过程中不断得到修正和补充。1991年又通过了新的联邦农作物保险条例，明确了政府对农作物保险的资助方法，联邦和省的农作物再保险制度及农作物保险的具体经营方式。

按照《农作物保险法》规定，农民每年只负担应交保险费的50%，另外50%由联邦政府和省政府各负担25%；农作物保险机构的行政经费则由省政府和联邦政府各负担50%。联邦和省共同负担的行政开支主要包括：保险机构的人员经费、交通和通讯费、资料费、专家咨询和其他特别服务费、房屋和设备的租金以及设备的维修和保养费等。这种联邦、省共同分担费用的开支方法，政府和农民均能接受，并调动了农民参加农作物保险的积极性，降低了农民由于各种自然灾害造成的收入波动。目前，加拿大11个省中有10个省开展了农作物保险。

为了发展农作物保险事业，加拿大联邦政府在农业部设立了农作物保险局，直属部长领导；省也相应地设立农作物保险局。联邦和省同时受《农作物保险法》、《农作物保险条例》的制约。

二、加拿大政府开展农作物保险的具体做法

（一）明确农户与保险局的投保与承保的关系。

加拿大政府规定只有实际的农业生产者才能申请农作物保险。土地所有者不能直接申请农作物保险，但可以与租佃人达成某种协议后，再与保险公司签订保险合同。两个或两个以上的农场主或生产者可以共同申请农作物保险，但必须在价格选择、作物种类及保险范围等方面是一致的。

春季农作物必须在每年3月30日以前申请保险。所有投保农户在年初都会收到保险局发出的有关其前一年被保险的农作物种类的通知，如果农民不提出变更，则在下一年继续适用。各省所承保的农作物种类不能超出联邦所规定的28种。

农民在种植完作物后，必须在6月25日之前申报种植面积。保险局接到申报单后，即向农民发送保险通知书。保险通知书的内容主要包括：作物种类、种植面积、保险范围、产量保证及交纳的总保费和新交纳的保费。迟交保费要罚息。

保险局根据农场的管理水平和索赔记录，建立保费优惠制度，对那些长期参加农作物保险，很少要求赔偿或索赔的低风险客户适当降低收费标准。当保险局遇到亏损年份时（即赔付率大于100%），保费优惠率适当下调，在赔偿金小于本年度保费的20%，即保险公司的“平年”时，保费优惠率上调。为保证田间测量的准确及农民申请产量的准确，保险局还要对有关数据进行审核。省保险机构的营业部每年通过随机抽样的方法，列出该年度要进行审核的农场的名单，有时也对某些有转移和藏匿产量之嫌的农场进行专门审核。

（二）确定农产品产量、价值、承保金额及保费。

确定农产品产量有三种方式：一是以全省的产量水平作为标准产量；二是以风险程度相差不大的一类地区的产量水平作为标准产量；三是以单个农户或有典型代表性的一组农户的产量水平作为标准产量。确定产量时一般采用10-25年的移动平均产量。

确定单位农产品价格有两种形式：一是以农产品的市场价格为标准，即农民实际的或估计的出售农产品的价格水平，还包括联邦、省政府价格支持计划中给农民的一些转移支付。市场价格的确定采用专家预测法、过去年份的平均价格法和实际价格法。二是以生产成本为依据，生产成本中投入水平和产出水平及投入物的种类都必须是省政府推荐的并经联邦和省共同商定的，生产成本不包括任何储运费用和销售费用，计算标准三年修订一次。

保险金额根据不同作物、不同地区因素，定为产值的50%-80%。对于少数生产者，由于其某一类作物的风险损失程度低于该地区的平均损失程度，保险额可以高于80%。保险费率确定为保险额的9%，并根据地区间的差别，分别确定不同的保险费率标准。如一个省参照各地区的保险费率的高低制定出一个标准，使各地区的保险费率不得超过这一标准。如果连续五年或更长时间出现亏损，则适当调高保险费率。

（三）明确划分联邦和省在农作物保险中的负担。

加拿大政府对农作物保险的资金支持是由联邦政府和省政府两级分别承担的。在1990年以前，按照当时的《农作物保险法》，联邦政府和省政府在保费支出和行政费支出方面的负担划分有两种形式：一是联邦政府补助省保险机构的行政开支，总补助额等于行政开支的50%，加上下列两项中数额较小的一项，即总保费的25%或省政府负担的保费；二是联邦政府不负担省保险机构的行政开支，只负担保费的一部分，即下列两项中数额较小的一项，或者是省政府负担的保费，或者是总保费的50%。

（四）建立农作物再保险机制。

加拿大联邦与省农作物再保险有单一再保险和双重再保险两种方式。单一再保险是指只在省一级建立再保险基金；双重再保险是联邦和省两级均建立再保险基金。联邦再保险基金的来源，最初是由省保险机构按保费收入的15%交纳的。当联邦再保险基金超过或等于当年保费收入的60%时，交纳比例降为按保费收入的7.5%；当再保险基金超过或等于当年保费收入的120%时，筹集比例进一步降为按保费收入的3.75%。省再保险基金的来源，最初也是由省保险机构按保费收入的15%交纳的。当基金等于或超过当年保费收入的30%、60%时，交纳比例分别降至按当年保费收入的7.5%和3.75%。

再保险制度的建立，对省政府来说，其优越性在于遇到重灾，保费收入不足于支付赔偿时，可以向联邦政府借出占差额部分75%的无息资金。农作物损失的赔偿先由省保险机构用积累的保险储备来支付，保险储备金不够则动用再保险基金。如果是单一再保险制，由省再保险基金支付，不足时由省财政发放无息贷款解决，并用将来的保费收入归还；如果是双重再保险制，则先由省再保险基金支付2.5%，不足部分由省和联邦再保险基金分别负担25%和75%。如果联邦再保险基金不足以支付规定赔偿金额的75%时，则由联邦财政发放无息贷款解放，并用将来的保费收入归还。

三、长期来加拿大政府开展农作物保险的主要经营状况

（一）从长期看，农民投保积极性不断提高，投保户数逐年增加。统计表明，从1960到1990年，投保农场从最初的2472个、占农场总数的3%发展到150792个，占农场总数的67%。在西部平原、草原的一些省份，如萨省投保农场数高达94%，东部魁北克省也达71%。农民逐步认识到，参加农业保险，不仅有利于他们抗灾自救，稳定生产，而且通过政府组织的农业保险，得到一种政府对农民的支持和一定程度上的受灾补助。因为加拿大政府实行的农业保险制度是一种对农民支持、保护的优惠的资助制度，农民只支付保费的50%，不负担任何保险的行政业务支出。

（二）投保面积逐年扩大。由于农作物种植面积的不断扩大，也由于农民投保积极性的不断提高，农作物投保面积从1960年的33.17万英亩，发展到1992年的5301.40万英亩（相当于我国的3.1亿亩），占加拿大耕地面积的65%。

（三）保险金额不断增加。一是总量的增加，二是每个农场和每英亩承保金额的增加。加拿大全国农作物总保险金额从1960年的406.17万加元，增加到1989年最高峰的54.38亿加元，1992年略有下降，为45.35亿加元，但从长期看，增长趋势是明显的。1960年每个农场承保金额1647.15加元，每英亩承保金额12.30加元，1992年每个农场承保金额31945.31加元，每英亩承保金额100.82加元。每个农场和每英亩承保金额的增加，主要是由于农场面积的不断扩大和农作物产量及价格的提高。

（四）总保费逐年增加。由于保险金额的不断增加和保险费率的适当提高，总保费也逐年增加。1960年保险费率为7.84%，1992年为11.02%，总保费从1960年的31.94万加元，增加到1989年最高峰的6.30亿加元，1992年为5亿加元。每英亩保费从1960年的0.96加元，增加到1992年的9.43加元。

（五）索赔次数有所增加。由于保险面积的扩大，索赔次数虽然增多，但每次赔付金额反而减少。如1962年，共发生索赔次数29次，每次赔付金额为20922加元；1992年索赔次数95034次，每次赔付8029.83加元。

（六）赔偿金额逐年增加。从1960年到1992年，赔偿金额从8.7万加元增加到7.63亿加元。在32年中，保费收入超过赔偿金的年份有21年。以累计看，逐年累计盈余的年份有23年，逐年累计亏损的年份有12年。1984年发生较大的灾害，当年赔偿支出大大超过当年保费收入，亏损2.13亿加元，超过当年保费收入65%。1984年每个农场保险金额28810加元，每个农场保费支出2817加元，保险费率（保费占保险金额的比率）为9.78%。1984年赔付率（赔偿金额占保险金额的比率）达16.09%，每英亩赔偿支出15加元，每个农场得到赔偿4638加元。农民由于得到了政府保险赔偿，因而一定程度上减轻了受灾损失，使农场不致于因灾破产，稳定了农业生产，也充分体现了政府发展农业保险的现实意义。

从上述分析可以看出，加拿大政府开展农作物保险是实行低保费、低赔付的办法，着眼于长期的综合平衡。从1960-1992年的32年中，费率虽然有所上升，但幅度很小，比较稳定，基本维持在8%-10%之间，平均费率为9.47%。由于联邦和省政府负担了50%的保费，因此农民实际负担的费率在5%以下，属于低费率。就赔付率而言，加拿大政府开展农作物保险实行的也是低赔付。在1960—1992年的32年中，赔付低于10%的有22年，超过10%的有10年，平均赔付率为9.36%。从1960年-1993年，加拿大农作物保险累计收入保费64.82亿加元，累计赔付67.16亿加元，累计亏损2.33亿加元，可以认为收支基本平衡。这也充分证明，加拿大的农业保险是一种政府行为，体现了农业保险不以盈利为目的的经营方针，是为支持和发展农业服务的，因而受到农民的欢迎，为稳定和发展加拿大农业生产，保持加拿大农业在世界农业中的地位作出了贡献。

四、加拿大政府发展农作物保险事业的借鉴意义

（一）由政府组织和发展农作物保险事业势在必行，意义重大。保险业的发展是商品和市场经济发展的必然产物，工商业保险的发展已有几百年的历史，农业保险则是本世纪初才有较大的发展，然而商业性的农业保险机构无力经营风险程度高、情况十分复杂的农作物保险，因而农民对农作物保险的需求无法实现。一旦遭受严重的自然灾害，农民只有依靠政府的救济和补助，而政府的救济和补助完全是被动的，既缺乏科学根据也不能起到应有的作用，更无法建立一种能将中央、地方及农民利益紧密联系起来的有效的抗灾救灾机制，也无法建立一种以丰补歉、实现全国互助共济的抗灾救灾机制。上述因素使得政府亲自组织和经营农作物保险势在必行。实践证明加拿大政府积极支持和发展农作物保险事业，决策是正确的，经营是成功的，基本满足了农民对农作物保险的需求，为保护和发展加拿大农业生产作出了积极的贡献。近几年来，加拿大政府又在长期经营农作物保险的基础上，形成和发展了一个农业、农场、农民收入保障体系，这个体系由五个基本方面组成，即总收入保险计划、国家三方稳定计划、农场所得保险、净收入稳定帐户、农作物保险。这种全面的收入保障体系为加拿大农业的长期稳定发展，农产品在国际农产品市场上的有力的竞争地位奠定了坚实的基础。

（二）发展农作物保险事业一定要充分调动中央、省地和农民的积极性。农民交纳一定量的保费，联邦和省政府提供一定量的资金支持，把三者利益有机地结合起来。在农作物保险的经营管理上，联邦对省实行垂直领导，联邦政府负责制定政策，并给予资金支持和进行财务监督，具体工作由省政府及其派出的办事处负责。办事处直接与农民打交道，财务独立，不与基层政府发生关系，减少了许多麻烦。

（三）充分发挥专家的作用，确定科学合理的农作物保险的指标体系，并且保持各项指标的稳定，使农民能够预先知道，一旦遭受某种程度的灾害损失，可以得到多少数量的赔偿金额，以便稳定人心、稳定生产。

（四）坚持实行低保费、低赔付，着眼于长期的动态收支平衡，并且在政策措施上鼓励农民搞好经营管理，提高防灾抗灾能力。