行政事业单位的预算外收入，主要是利用国家给予的行政权力或以国有资产为资本而获得的，这部分收入理所应当属于国家。由于目前这些资金由各单位自收自支，自行支配，财政对这部分资金几乎没有分配权，监督机制又未能很好地发挥，因此，在这部分资金的管理上存在着许多值得探讨的问题。

一、预算外资金管理中存在的问题

（一）预算外资金管理失控。我们曾对全区14个行政事业单位1992年度的预算外资金进行了调查，这14个单位均有预算外收入，但仅有11个单位向财政报预算外资金报表，有3个单位报表数字为“0”（这三个单位实有预算外资金最低为3.8万元，最高为627.2万元），所报预算外资金总额1263.3万元，仅占实有金额的19.2%。除部分单位是由于编报口径有出入外，相当一部分是怕“露富”而有意不报或少报自有资金数额。目前按政策规定财政对预算外资金的管理办法主要是财政专户存储。由于预算外资金由各单位自行掌握，基本上是靠各单位自觉存储。许多单位把预算外资金完全看作是自己的“小金库”，对专户存储根本不当回事，或只存少量资金应付。如上述14个单位1992年度专户存储额为172.6万元，仅占预算外收入实际数额的3%。对预算外资金的开支，虽然一些单位也比照预算内资金标准执行，但由于缺乏监督，实际执行中随意性很大。

（二）资金管理混乱。主要表现在以下几个方面：

1.会计核算乱。一些单位对业务性服务性收入、行政性收费划分不清，或者将这些收入列在抵支收入和预算内资金混同使用，或者放在预算外列收列支，随意性很大。调查中发现有相当一部分单位把行政性收费或业务收入列入暂存或专项，隐瞒少报自有资金。如某局1992年度暂存款列21个项目，资金总额达326.7万元。利用暂存暂付科目核算预算外资金使得专项资金、预算外收入在财务报表上反映不出来，造成管理上的漏洞和统计数字失真。

2.预算外收入不按规定存银行。如在抽查某执法部门的两个派出机构时发现，所属暂住人口办公室所收现金的日结存量过大，其中一个1993年6月7日结存5.6万元，另一个1993年6月9日结存4.7万元。预算外资金多属现金流动，不按规定存入银行，很容易导致资金的流失。

3.多行开户现象屡禁不止。按规定，全额预算管理单位可开2个银行帐户，差额和自收自支单位只开一个帐户。但实际上一单位多行、多部门开户现象很严重。一些单位多行开户，设几套帐，其真正有多少资金财政不知道，审计查不着。而且管理这些资金的会计人员，由于资金不公开，人员也不公开，会计培训、规章制度、政策、法规见不到，致使预算外资金底数不清，管理不力；也为乱开支、挥霍消费等违纪行为开了绿灯。

4.费用开支乱。凡是预算内不能报销的都放到预算外，如外出旅游的差旅费，请客吃饭发纪念品，过节给干部职工发钱发物，额外的奖金补贴等都从这部分资金开支，造成人员经费开支过大。

二、行政事业单位的预算外资金纳入预算管理是客观形势发展的需要

我们认为，行政事业单位的预算外资金，必须纳入财政预算，由财政统一安排。主要有以下几个原因：

其一，预算内资金和预算外资金在财政资金中的结构发生了重大变化，原来预算外资金占财政资金的比例较小，现在预算外资金超过了预算内资金的数额，出现了本末倒置。如14家被调查单位中的全额单位，1992年的财政预算拨款与预算外资金之比最低为1：0.06；最高为1：6.4；许多单位的预算外收入已接近或大大超过了预算内资金，预算外资金已成为许多单位资金的大头。

其二，各行政事业单位预算外资金的来源渠道增多，收费金额大幅度增加。如公安分局原来只有几个收费项目，现在达到70个项目，1992年预算外收入达627.2万元，扣除上缴175.8万元，留用451.4万元，占当年预算资金的54.8%；区工商局1992年预算外收入达1018.4万元，除去上交部分，自留达652.8万元，是财政拨款的6.4倍。

其三，预算外资金的支出性质发生了很大变化。原来各行政事业单位收取的预算外收入，主要是为了弥补经费不足，现在许多单位收取的预算外资金大大超过了弥补经费不足部分。许多收费项目的收入除满足本项工作需要外，有了很大的富余。原来有规定，预算外资金要专款专用，但由于收入大幅度增长，专用根本用不了那么多专款，便被用于其他支出。

其四，是廉政建设的需要。一些单位为了增加自己的预算外收入，擅自提高收费标准，增设收费项目，造成乱摊派、乱收费、乱罚款现象，既使干部本身沾染了挥霍浪费等腐败习气，也使人民群众对党政机关产生强烈不满。因此加强预算外资金的管理对于维护财经纪律，加强廉政建设具有重要的意义。

其五，有利于克服现行制度造成的管理手段弱化，有利于加强政府的宏观调控。

三、预算外资金纳入预算管理的措施

预算外资金纳入财政预算管理的总的原则，一是要有利于管理和监督，有利于宏观调控；二是要有利于调动各单位的积极性；防止出现一管就死，一放就乱的局面。预算外资金纳入预算管理的目的是使预算外资金的作用发挥得更好。

1.将行政事业单位的预算外资金纳入财务大检查的范围。把预算外资金作为今后财务大检查的一个重要方面，由政府出面，制定出具体措施，摸清行政事业单位预算外资金的来源渠道和存量，督促其加强管理，合理使用。

2.加快制定和完善预算外资金管理法规，做到有法可依。目前急需明确政策解决的几个问题是：①如何明确界定行政性收费与业务性收入的界限，现行政策对此规定得不是很清楚，给抵支收入数额的确定带来了困难；②预算外资金专款专用原则已被实际所打破，而且专用也确实用不了那么多专款，专款专用原则可不可以变通；③在预算外资金大幅度增长的情况下，预算外资金由各单位自收自支、自行支配这一原则实践证明是不利于财政宏观调控的，应不应该突破这种管理模式；等等。

3.强化财政对预算外资金的管理，将预算外资金直接纳入财政预算内。对各行政事业单位的预算外收入纳入财政管理，应分两种情况进行处理：（1）行政事业性收费是国家或有关部门规定硬性收取的费用，收取比例和范围都有较严格的规定，各行政事业单位只要执行其职能就应收取这项费用，而且收入比较稳定，对于这部分收费可直接纳入财政预算。即根据历史资料和发展趋势，确定一个基数，财政部门在年初安排该单位预算时，相应减少相当数额的预算，即将这部分专项收费直接作为抵支收入。对于“基数”，可一定几年不变，也可以一年一定，视具体情况而定。（2）对各单位利用国有资产进行生产经营而获取的经营性收入，可采取总额分成的办法，即规定一定的比例，作抵支收入，相应减少财政拨款。剩余部分，单位留用，多收多留，以鼓励各单位创收。对该项抵支“基数”，也可一定几年不变，或一年一变，视具体情况而定。总之，要做到既有利于微观搞活，又不失去宏观控制。

4.凡涉及影响收支的政策应与财政部门会签。经财政和有关部门同意设立的行政事业性收费必须使用财政部门统一印制的收费收据，将行政事业性收费与财政管理相配套。各单位要定期如实向财政部门报送预算外资金报表，使财政部门掌握实际情况，正确安排预算。

5.非经财政部门同意不得在银行开户。实行统一预算管理以后，各单位的各项预算外资金收支都必须由本部门、本单位财务部门统一管理。对财政直接拨款的全额预算管理单位，可开设两个帐户（一个预算内帐户，一个预算外帐户），其他单位一律只允许开设一个帐户。不按规定多开帐户的，一经发现作为“小金库”处理，没收全部存款资金，按违纪处理。银行一定要配合财政的工作。

6.加强各职能部门之间的有效配合，加强预算外资金的管理，预算外资金单靠财政部门是难以管好的，需要各级政府和有关部门的支持和配合，尤其是银行、物价、审计、税务等部门同财政部门的配合更为重要。各级领导要全力支持财政对预算外资金的管理，站在全局的高度，促进各单位配合财政部门的工作。