分税制改革不仅从根本上克服了原有财税体制的过度集权的“大锅饭”弊端,而且对于加强国家宏观调控、建立事权与财权的相互平衡机制也是十分有利的。从地方角度看,实行这项改革后,各级地方财政再也不能无限量地去掏国家财政的“大锅饭”,唯一的出路是在加大改革力度和配套改革的同时,加快建立灵活有效、相对独立的地方财政运行机制,着力解决自身的财政平衡问题,否则,财政工作就不能适应地方事业发展的需要。那么如何建立地方财政的平衡机制?我认为应从以下几个方面着手。
一、加强地方财源建设。寻求地方财政的收支平衡,第一位的事情就是要抓好地方经济的发展,突出解决财源问题。首先,要根据本地的区位、资源、人才等方面的优势,因地制宜地发展自己的“特色经济”,建立自己的支柱产业和利税大户,造就地方财政的支柱财源。其次,要全面振兴地方经济,走一二三产业相互配套、协调发展之路;在所有制结构上,要全面发展国有经济和民营经济,整体推进乡镇经济、个体经济、联营经济以及股份合作经济,形成地方财政的群体财源。第三,要努力拓展外向型经济,放开眼光,大做“外”字文章。借用域外优势发展域内经济、利用域内优势占领域外市场,寻求地方财政的外来财源。第四,要客观、公正地认识和评价所在区域的优势劣势,设法避劣扬优、变劣为优,并逐步使诸方面的优势转变为经济优势,进而转变为财政优势,挖掘地方财政的潜在财源。最后,要特别注重地方经济的开发研究和开发实施,为适度扩大经济规模和确保产品更新换代打基础,培养地方财政的后备财源。
地方财政收入的多寡,不仅受经济规模的影响,更受到经济效益的制约。因此,必须紧紧围绕提高经济效益这个中心组织地方财政工作,为企业降低经营成本,提高盈利水平提供一个良好的财政环境。首先,要增强财政对经济的参与度,恢复和发展财政的生产经营性质,用一定的财力发展财政信用,扶持企业扩大规模,提高效益。其次,要为企业反对和抵制不合理摊派撑腰壮胆,并通过一定的制度和手段斩断那些伸向企业的“黑手”,切实减轻企业负担。再次,要充分利用一切有效的途径和方式为企业提供充足、良好的信息指导和中介服务,帮助企业搞活经营、增产增效。
推进地方财源建设,还有赖于加强和完善财税方面的制度建设和法制管理,改变过去以人管财、因人聚财的财税软约束状态。要逐步建立健全财税管理方面的法制法规,通过明确、具体的条款,规范地方财税的收缴、管理和运用,实现对地方财税工作的硬约束,形成依法治税、依法聚财、依法理财的地方财税运行机制,以避免地方财源流失,提高财政运行效果。特别需要提及的是,要加快财税收入减免制度的改革,不能再随意乱开财税减免的口子。要建立严密的财税收入减免法规,并做到依法减免,严格控制。这不仅是保障地方财税收入的需要,而且也是为企业创造平等的竞争环境的客观要求。
二、着眼收支自求平衡。分税制把税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税三类,并经由不同的渠道和机构征收管理,实行“分灶吃饭”。在这样的体制下,地方财政的可控财力只有地方税和少量的共享税,并且国家也不再无限量、无休止地向地方发“补贴”。因此,地方财政必须转变理财观念,把地方财政工作的砝码压在自求平衡上,特别是那些长期依靠国家财政补贴“过日子”的地方,更应及时转变观念,争取自求平衡。首先,要坚持“量入为出”的原则,根据地方财政的收入能力,合理安排和确定支出规模,坚决不搞赤字预算。否则,地方财政入不敷出,必然使地方财政陷入困境而影响地方事业的发展和财源培植。其次,要眼睛向内增收节支,不能过多地寄希望于中央对地方的财政资金转移支付和非正常拨款,因为那毕竟是少量的和被动的;更不能设想再向国家伸手“要饭吃”。第三,要建立健全地方财政预备金制度,并打入预算,按照一定的比例逐年累月地计提入库,形成规模,以备地方重点建设需要和非正常情况急需,增强地方经济发展实力和抗御非正常情况的能力。第四,要强化预算约束。该收的钱要足额收缴,该花的钱要精打细算,对财政收支的每一个环节都要进行严格的规范与管理,确保收支活动的合理性、合法性和经济性。
在建立健全地方财政自我制衡机制的前提下,应积极创造条件吸引国家财政的专项拨款和重点建设投资等“编外资金”,借国家的财力发展地方经济,培植收入来源;同时,要善抓机遇,对于经过科学论证认为确实对地方经济发展和地方财源建设有利的投资项目,有必要在充分考虑地方财政偿还能力和项目效益的前提下,实行有限度的举债建设,以促进地方财源的建设和培植。
三、提高资金使用效益。任何时候,地方财政可支配的财力都是有限的,而地方社会经济发展对资金的需求却是无限的。因此,如何用有限的财力办更多更好的事情,当是地方财政应着力解决的问题。首先,要加快财政职能的转换,合理调整支出结构。适度压缩非生产性支出比例,逐步实现由“吃饭”财政向“生产、经营”性财政的过渡,把财政收入的相当部分用于支持生产、发展经济和涵养财源上,进而形成“财政投入增加——地方经济发展——财政收入增长”的良性循环。其次,要把财政投资的效益放在首位。财政资金投向哪些方面,不仅要考虑它的社会效益,而且要考虑它的经济效益,并且还要考虑财政投资的回报率。也就是说,在投入目标上,谁有效益支持谁,谁效益大支持谁;对于投入的财政资金,不仅要按期完整收回,而且还要使之增值生利、扩大规模。第三,要大力倡导勤俭持家的理财思想。在财政资金的运用上要精打细算,讲求厉行节约、反对铺张浪费。要建立严格的财政资金投放论证、审批制度,切实管好用好每一笔财政资金。第四,要切实提高行政效率,不断降低行政成本。行政管理应该采用最经济的手段和方法。为此,一要在地方领导层中树立明确的“当家——理财”意识和牢固的“行政成本”观念,改变“当家不理财、行政不讲价”的状况,并把“行政成本”的概念引入行政管理,象企业的成本核算那样,每一项行政管理活动都要进行必要的“成本——效益”分析,要针对拟进行的行政管理活动设计出若干个行动方案,并进行行政成本的测算与比较(不仅要计算行政机关本身的成本,还要计算此举可能引起的社会成本),以确定行政管理活动的时限、方法、方式和手段等等。二要加快行政管理体制改革步伐,下决心压缩行政人员,提高办事效率,改变行政机关机构臃肿,人浮于事的状态。三要研究制订行政成本的控制方法、硬性指标和具体要求,建立和完善行政经费论证、审批制度。四要加快行政管理手段的现代化建设,提高行政管理的效率与质量。
总之,地方财政平衡是地方本身的事情。因此,寻求地方财政平衡的总思路应该是眼睛向内、开源节流、自求平衡。