时间:2020-05-06 作者:刘中华
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摘要:
今年9月10日至17日,财政部在北京怀柔县召开了预算法国际研讨会,邀请美国、联邦德国、日本、印度、罗马尼亚等五个国家和国际货币基金组织的共七位专家,在会上作了预算法和预算管理的报告。全国各省、自治区、直辖市的有关同志参加了研讨会。会议由财政部预算司司长李慧中主持,财政部顾问田一农到会并讲了话。
从外国专家介绍的情况来看,这些国家的社会制度虽然不同,经济发展水平也不一致,但在预算立法、预算编制、执行和管理方面都有一套完整的做法,并存在着许多共同的特点和基本原则。这些情况对研究制定我国预算法有很大的借鉴价值。
健全的预算法规体系
从与会专家介绍的情况来看,他们国家都有着比较健全的预算法规体系。在他们国家的宪法中,对财政预算方面都有较为详细的规定,如印度的宪法中涉及财政预算方面的条款就有十条之多,条款中对预算编制、预算审批程序、预算收支内容、预算追加追减以及预算执行的监督检查等,都作了明确的规定。有的国家在宪法规定之外,还制定了专门的预算法,如日本有单独的《财政法》,联邦德国有《预算法典》,美国有《国会预算法案》、《预算会计法案》以及《平衡预算法案》等。还有的国家虽然没有单独的...
今年9月10日至17日,财政部在北京怀柔县召开了预算法国际研讨会,邀请美国、联邦德国、日本、印度、罗马尼亚等五个国家和国际货币基金组织的共七位专家,在会上作了预算法和预算管理的报告。全国各省、自治区、直辖市的有关同志参加了研讨会。会议由财政部预算司司长李慧中主持,财政部顾问田一农到会并讲了话。
从外国专家介绍的情况来看,这些国家的社会制度虽然不同,经济发展水平也不一致,但在预算立法、预算编制、执行和管理方面都有一套完整的做法,并存在着许多共同的特点和基本原则。这些情况对研究制定我国预算法有很大的借鉴价值。
健全的预算法规体系
从与会专家介绍的情况来看,他们国家都有着比较健全的预算法规体系。在他们国家的宪法中,对财政预算方面都有较为详细的规定,如印度的宪法中涉及财政预算方面的条款就有十条之多,条款中对预算编制、预算审批程序、预算收支内容、预算追加追减以及预算执行的监督检查等,都作了明确的规定。有的国家在宪法规定之外,还制定了专门的预算法,如日本有单独的《财政法》,联邦德国有《预算法典》,美国有《国会预算法案》、《预算会计法案》以及《平衡预算法案》等。还有的国家虽然没有单独的预算法,但年度预算一经国会批准,就具有法律效力,称为年度预算法案。他们的国家都从法律上保证了预算的管理和实施。
会上,国际货币基金组织的专家布莱姆·詹德先生对预算法的目的和基本内容做了阐述。概括起来讲,预算法的目的有四个方面:(一)预算法规定了资金使用权,以完成一定的任务和目标;(二)预算法把预算方面的行为纳入法律程序,使其符合宪法和其它法律的规定;(三)预算法是为了加强政府机构的纪律,约束政府机构该干什么,不该干什么;(四)预算法象桥梁一样,沟通政府、部门和个人间的关系,让社会了解和监督预算工作。
从各国专家介绍的情况来看,预算法主要是解决以下几个问题:(一)确定一定时期的预算政策与目标。如有的国家预算法规定,要保证预算的平衡,或把赤字控制在一定的范围之内;有的国家规定,财政预算政策的执行必须保证经济的增长与稳定,或者要保证充分就业等。(二)提出制定预算的有关规定,如规定预算包括的范围、预算规模、预算的结构(是单式预算还是复式预算)、拨款的结构(包括数额限制、拨款方向限制和拨款期限限制)等。(三)制定执行预算的规定,规定怎样防止资金的挪用以及对突破支出指标如何处理。(四)制定会计方面的规定,包括对收支如何立帐以及收支结转的处理办法等。(五)制定审计方面的规定,包括监督支出使用、规定各部门向审计部门提供资料的义务以及对违法行为的处理等。
各级政府财权和事权的明确划分
据介绍,美国、联邦德国和印度的各级政府,在事权上的划分都比较明确,与此相适应,财力的多少根据事权的大小加以确定,各级政府的财权和事权比较一致。印度宪法规定:联邦政府主要负责铁路、运输、邮电、国防以及对外关系等方面的资金需求;邦政府的责任主要集中在教育、医疗卫生等社会服务方面。联邦德国在宪法中明确规定了联邦、州和市镇三级政府各自应承担的社会职责和任务:市镇一级主要负责城镇供水、排水、市镇级公路的维护和管理、市镇内的文化教育和社会福利设施等;州一级主要负责高等文化教育、医疗卫生、社会治安、州内交通道路维护和管理等;联邦一级负责国防建设、外交事务、社会保障、国内主要交通干线建设、大型科研项目和州无力解决的项目支出等。为了使各级政府的职责能够得到保证,宪法还把税收按照联邦、州、市镇进行了划分,使各级政府都有稳定的收入来源,从而保证了各项事业发展的资金需要。美国联邦政府、州政府和地方政府在资金来源上实行完全的“分税制”:联邦政府的税收来源主要是销售税、所得税、车船使用税等;地方政府的税收主要是财产税、资源使用税等。另外,汽车税作为一种共享税,在联邦政府和州政府之间进行分成。
立法机构对政府的法律约束
据介绍,由于各国的政治体制不同,他们的预算立法程序和立法机构也不尽相同,但立法机构的实际权力较大是这些国家的一个共同特点。美国实行“三权分立”、互相监督、互相制约的体制,它的预算立法机构是国会参、众两院,预算须报国会审查批准,国会有权否决预算草案。预算经过审批后,就形成具有法律效力的年度预算法案,任何人想再改变预算,都必须经国会三分之二以上的议员同意才能进行。美国国会中专门设立了预算管理委员会,该委员会下设许多专业审批委员会(如军事预算委员会),负责对不同部门的开支进行评估和审查,看费用开支是否符合实际需要,从而监督政府的各项活动。另外,美国国会还有专门的授权立法和拨款立法。授权立法规定政府所从事的所有活动。授权立法确定后,再核定每项活动所需的资金,形成拨款立法,列明政府的各项资金安排。宪法规定,政府任何资金使用都必须通过拨款立法来安排,不允许政府有拨款立法规定范围以外的资金活动。
联邦德国、日本的情况和美国大体相同。印度联邦政府和议会的利益虽然比较容易取得一致(议会中多数党组成政府),但议会也在很大程度上制约政府的活动。宪法规定,政府的所有活动若动用资金都必须在预算中统一安排,报议会审批才能进行。联邦政府的所有收入都要放在一个统一的盘子中,所需开支都要从这个收入总数中进行安排,不允许用专项收入安排专项支出。
科学严密的预算编制
据介绍,这些国家的预算编制都有一套严密的程序,一般都是自上而下进行,根据收入的可能和支出的实际需要汇总编制预算草案,然后报国会审议。预算所包含的内容比较全面,科目设置也很详细、具体。美国联邦预算的编制准备时间较长,需18个月。先由各部门根据自己的实际需要提出资金需求,编制预算草案,报总统预算办公室进行审查汇总。然后,总统咨询委员会、财政部和总统预算办公室三家协商,取得一致意见后上报总统,由总统送交国会审议。在审议过程中,举行公开的听众辩论会,并允许记者进行报道,以便社会监督。
联邦德国为使预算更加具体、科学、全面地反映收支情况,便于议会监督,预算中对收支的反映特别详细,共有1000多个收入科目,7000多个支出科目,每个收支科目都要经过详细的说明和计算,并用一个5-8位的数字来代表。根据数字不同可直接看出这个科目的重要程度和对经济影响的大小。联邦预算的准备时间需要15个月,收入的总盘子是由专家和有关人员组成的工作组,通过对未来经济发展和收入情况进行科学预测而确定的。支出数字则由各部门上报汇总,联邦财政部先向各部发布内容详细的公文,指示它们呈报部门预算的收支估计数。这些估计数字如与财政部测算的不一致,财政部就要与各部门进行磋商和讨论,取得一致意见后,由联邦内阁召开会议确定预算草案,然后提交国会审议通过。
严格的预算执行管理
从专家们介绍的情况来看,各国年度预算经过立法机关审议批准后就形成当年的预算法案,各部门都必须严格执行。总的来看,这些国家的预算执行管理有以下几个特点:
(一)预算的执行由部门对政府负责,而不是由财政部对政府负责。联邦预算的执行部门是各个部,预算的执行由各部具体向国会负责,出了问题各个部要直接承担责任,国会对预算执行的监督也以各部为重点,国会对支出总规模的控制是通过控制各部支出的办法来实现的。如美国总统预算办公室根据科学预测,对各部规定一个支出的上限,各部所报的预算数字不能超过这个上限,如若超过,要由总统预算办公室的专职检查官和各个部长进行协商,说服各部服从安排。联邦德国把各个部归类划分为9个大组,对每个大组确定一个支出总额,若其中有的部超过了自己的支出数额,那么这个大组内的其他部就要相应削减支出,使总的支出计划规模不能突破。
(二)对预算的追加和修改严格进行控制。这些国家的预算报国会审议形成预算法案后,执行中一般不许再出台新的措施,确实需要追加的支出或要修正预算,都必须严格按照立法程序,重新报国会审议通过。为应付一些不可预见事情的发生,预算中大都安排一笔不可预见费用。这部分费用在掌握上也是比较严格的。罗马尼亚预备费的安排要由国民议会来掌握,严格按用途使用。联邦德国在宪法中规定,对于预算执行中的突发性事件所需要的资金,如果来不及报国会审批,可由财政部长进行安排,但必须同时具备两个条件:首先,这个事件是不可预见的;其次是不可避免的,如地震、自然灾害以及失业率的上升等。
(三)不同支出科目的资金不能互相挪用,确需改变资金用途的,必须经过国会的批准。日本《财政法》以及联邦德国的宪法中对此都有明确的规定。
(四)对投资支出作出具体规定。如印度为加强对投资支出的控制,明确规定,若要对企业增加500万卢比以上的投资,必须经过议会批准;联邦对邦政府的拨款以及给国外的赠款,在一定数额以内由政府自行决定,超过规定的数额就要经过议会批准。另外,联邦政府还设有公共投资管理委员会,它由财政部长、计划部长、总理代表以及与支出有关的人员组成,负责进行投资管理,凡超过5000万卢比的投资项目都要经过该委员会批准。
强化审计检查工作
据介绍,审计检查工作是预算管理的重要一环,只有切实加强这一工作,并对违犯预算法规的行为严肃处理,才能保证预算的顺利实现。美国、印度、罗马尼亚、联邦德国等都十分注意加强对预算执行的审计检查工作,它们的做法有两个明显的特点:
(一)做到监督检查日常化、制度化。美国国会设有总会计办公室,配有几千名专职工作人员,派到各部门从事监督检查工作;这些人员有权获取一切必要的信息和资料,他们直属于国会领导,不受各部门行政领导的干预。在预算执行中,美国还采用“财政公报”的形式,详细列出财政收支和赤字情况,定期向社会公布,以便社会监督。印度财政部在各部中也派驻自己的代表,称为财政顾问,专门负责监督检查支出项目的资金使用情况。罗马尼亚1974年还专门制定通过了一个“财政监督法”,监督检查工作严格依照法律进行。联邦德国设有审计署,它的权力较大,可以随时派人到各部检查执行情况,每年都要向国会提交审计报告,凡报告中提到的有问题的部门,都必须向国会做出解释。
(二)对违法行为处理比较严格。如美国法律严格禁止违反预算法规的行为,所有资金的动用都必须按预算法案的规定进行,执行中若出现较大的偏差,就要报总统和国会,并要具体分析原因。对人为的故意的违法行为,后果又比较严重的,要对出现问题的部门领导和当事人判两年监禁或交1万美元罚款的处罚。
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