时间:2020-05-06 作者:宫成喜
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摘要:
新中国成立以后,我国政府一直把农业作为国民经济的基础,制定了一系列有利于农业发展的方针和政策。财政方面根据政府的政策,采取了诸多行之有效的措施,不断增加农业投资。据统计,1952年至1985年,财政用于农业方面的资金,包括农业基本建设拨款、支援农村生产支出、各项农业事业费、增拨农业企业流动资金和农村救济费等总额达2552.81亿元,占同期财政总支出的10.8%。其中:1985年为153.62亿元,比1952年增长近16倍。这对农业的发展起到了有力的促进作用。现将我国的农业投资政策简要介绍如下。
一、农业投资使用的重点
(一)促进农业生产关系的变革和完善。旧中国农业生产关系十分落后。新中国建立后,我国广大农村实行了生产关系的变革。国家通过财政拨出的土地改革干部培训费和贫农合作基金等途径,先是支持促进土地改革的完成,进而支持实现农业合作化。1978年以后,根据农村实行家庭联产承包责任制的新情况,财政调整了支农资金的分配对象,转向主要支持建立和完善新的农业合作制度。包括支持资金确有困难的农村合作经济组织、乡镇企业、经济联合体和农户,首先是支持能使多数农户受益的产前、产中、产后服务的合作项目。
(二)支持改善农业...
新中国成立以后,我国政府一直把农业作为国民经济的基础,制定了一系列有利于农业发展的方针和政策。财政方面根据政府的政策,采取了诸多行之有效的措施,不断增加农业投资。据统计,1952年至1985年,财政用于农业方面的资金,包括农业基本建设拨款、支援农村生产支出、各项农业事业费、增拨农业企业流动资金和农村救济费等总额达2552.81亿元,占同期财政总支出的10.8%。其中:1985年为153.62亿元,比1952年增长近16倍。这对农业的发展起到了有力的促进作用。现将我国的农业投资政策简要介绍如下。
一、农业投资使用的重点
(一)促进农业生产关系的变革和完善。旧中国农业生产关系十分落后。新中国建立后,我国广大农村实行了生产关系的变革。国家通过财政拨出的土地改革干部培训费和贫农合作基金等途径,先是支持促进土地改革的完成,进而支持实现农业合作化。1978年以后,根据农村实行家庭联产承包责任制的新情况,财政调整了支农资金的分配对象,转向主要支持建立和完善新的农业合作制度。包括支持资金确有困难的农村合作经济组织、乡镇企业、经济联合体和农户,首先是支持能使多数农户受益的产前、产中、产后服务的合作项目。
(二)支持改善农业生产条件。新中国成立后,为了改善农业生产条件,提高农业生产力水平,财政拨出了大量资金,积极支持改善农业生产条件和实行农业技术改造。首先支持兴修水利,增强抗灾能力,共约投资1066亿元。1985年底,全国已建成大中小水库8.32万座,灌溉面积达4403.6万公顷。其次是支持农业机械化,提高农业生产率,共约投资200亿元。1985年底,全国农用机械总动力达2.84亿马力,农用大中型拖拉机达85.2万台,机耕面积达3444万公顷。再次是支持建立国营农场,有计划地开垦宜农荒地,共约投资316.5亿元。1985年底,全国农场约开垦荒地400多万公顷。
(三)帮助发展农村商品生产。旧中国农村基本上是自给经济。新中国成立后,逐步发展了农村商品生产。在发展农村商品生产中,政府一直把粮食生产摆在重要位置上。1978年以后,又明确提出了“决不放松粮食生产,积极发展多种经营”的农业生产方针。财政上为了贯彻执行这一方针,在大力支持建立一批商品粮基地,促进粮食持续稳定增长的同时,还积极支持建立起一批林果基地、畜禽基地、水产基地,促进了多种经营的发展。1985年,在粮食产量稳定增长的情况下,林、牧、副、渔的比重占农业总产值的比重已达50%。
(四)支持保护生态环境。在这方面财政上给予了有力地支持。截至1985年为止,财政共拨付林业资金149亿元,积极支持植树造林,提高森林覆盖率,绿化国土。近几年来,还划出专项经费,支持搞好水土保持,治理水土流失面积。在此同时,在空军的大力支持下,财政上及时安排资金,进行了飞播种树种草试验,收到明显效果。
(五)支持推广先进农业科学技术。为了使科学技术转化为现实的生产力,政财上增拨了较多的资金,支持推广、运用先进的农业科学技术。仅1979年至1985年7年间,财政安排用于这方面的资金就达87.19亿元。这些资金主要用于支持建立农业科技机构,支持培育和引进优良品种,支持采用先进耕作技术,支持开办农业学校,培训农业科技专门人材。中国农业科技事业的发展,是提高农用土地利用效率,提高农副产品单位面积产量的重要推动力。
(六)扶助贫困地区和贫困乡村改变落后面貌。
新中国成立后,特别是1978年以后.国家十分重视扶助贫困地区和贫困乡村改变落后面貌。为了帮助这些地区脱贫致富,财政上从多方面进行了扶持。起初是建立了扶持农业生产合作组织资金,从1978年开始在这个基础上国家财政又专门建立了一笔支援经济不发达地区资金。前几年每年为5亿元,近年来达到8亿元。同时,国家财政还在一定时期内,拨付专项资金,支持某些特殊困难的地区。如从1983年起10年内,每年增拨专款2亿元,支持我国西北甘肃的定西、河西走廊和宁夏的西海固等“三西”地区,帮助其发展生产,改变面貌。
二、农业投资筹集的对策
(一)依靠农民自身为主积累。我国是农业大国,发展农业生产,需要相当数量的资金。从建国以来的实践情况看,发展农业生产,政府拨付了一定数量的支农资金,但这只是一种导向性资金,其主要部分还是农民自行积累的。农民自身积累的发展农业资金一般占到农业资金总额的90%左右。今后发展农业生产,进行农业现代化建设,需要的资金会更多些。但是也应当主要依靠农民筹措,这是政府既定的政策。随着生产的发展,农村产业结构的调整,农民收入的逐步增长,只要采取积极有效的办法,引导农民正确处理积累和消费的关系,是完全可以从中拿出一部分用于发展农业生产的。
(二)实行“以工补农”。主要通过支持发展乡镇企业,一是从政策上、制度上规定乡镇企业从其税后留利中拿出一部分,用于发展农业;二是通过国家财政的分配职能,从乡镇企业上交国家的税金中拿出一部分用于建立发展粮食生产的专项基金。到1985年底,全国乡镇企业总收入达1800多亿元,纯利润170多亿元。乡镇企业的纯利润,除用于其本身的扩大再生产、举办集体福利事业和发放职工奖金外,一般可以拿出20%左右,用于补助发展农业。从1986年开始,国家财政每年从乡镇企业上交税金中拿出10亿元支持发展粮食生产。这样,既有利于促进农业发展,又有利于促进工农结合。
(三)合理运用农业预算外资金。我国农业预算外资金项目比较多,如国营农业企业从财务包干结余中和专项提取的资金中建立的生产发展基金、更新改造基金、集体福利基金;国营农业事业的财务包干结余和预算包干结余;财政预算外的财政支农周转金、育林基金和水利工程灌溉收入等。这些预算外资金的年末余额呈逐年递增趋势。根据以往的经验,对这些财政预算外资金,只要切实加强管理,合理安排运用,也可相应增加农业资金投入。
(四)适当提高农业投资比重。为了在资金安排上体现支援农业,1979年政府曾决定适当提高用于农业的支出占财政预算总支出的比重。但是,由于近几年来大幅度地提高了农副产品收购价格,财政实行价格补贴,同时,在农村税收上实行一些优惠政策,农民收入显著增加,自筹资金能力增强,因此,用于农业的支出总额虽有增加,但其占财政预算总支出比例则有所下降。从1986年起,财政上已安排了发展粮食生产专项资金10亿元,其比重有所提高。1987年国家又决定开征耕地占用税这是一项较大的、稳定的农业投入来源,主要用于垦复,整治和改良耕地,促进粮食生产发展。但是,进行农业现代化建设,需要资金投入较多,因此,在国家财力可能的范围内,今后还应适当增加农业投资的预算安排。
(五)恰当调整农产品价格和农村税收政策
历史的经验,特别是1979年以来的经验证明,合理调整农产品收购价格和对农村发展粮食生产、发展乡镇企业的起步阶段,经济确有困难者,给予适当的减免照顾,使生产者有利可得,是促进农村经济发展的两个重要经济手段。从有利于农民得到经济实惠和培养财源出发,把一部分税收再返回去支持农村经济的发展,也体现了我国“取之于民,用之于民”的财政政策。目前在有些农业生产项目上,尤其在某些粮食品种上,仍存在收入低、成本高、得益少的情况,影响农民的生产热情,不利于农业生产的发展,今后还要有计划地、逐步地调整这些品种的实际收购价格,进一步调动农民种植粮食的积极性。农村税收在平衡税负的前提下,也要有计划地加以调整。对有些收益比较低的生产项目,给予税收优惠照顾的仍要继续给予照顾;对有些由于不正常的价格因素,收入过高的,要通过税收对其收入进行调节。
(六)增发一部分贴息贷款。除合理利用原有各种农业贷款外,政府近年来还对某些农业贷款项目,财政给予利息补贴。如,为了帮助重点贫困地区脱贫致富,从1986年起,5年内每年安排10亿元专项贴息贷款;为了支持林业的发展,1986年初发放林业贴息贷款3亿元;为了支持森工企业搞好造林育林,从1987年起至1990年每年给森工企业贴息贷款2亿元,银行根据信贷资金的可能,再增加林业贴息贷款1至2亿元。此外,政府还批准某些地区发放了一些商品粮贴息贷款。今后随着农业生产的发展,还有可能增加新的贴息贷款项目,财政也要适当安排贴息资金。
(七)积极利用外来资金。我国进行现代化建设,主要靠自力更生,但在平等互利的原则下,也积极扩大国际交往,尽量多争取一些外资发展农业生产。近几年来,在农业生产建设上吸收的外来资金逐步增多。如,利用世界银行贷款和其他外来资金搞的华北盐碱地改造项目、三江平原大豆基地建设项目和海南岛橡胶更新项目等。引进资金的使用效果比较好。同时,吸收外资的形式也比较多,如,联合经营、合资经营、补偿贸易等。可以预料,随着我国改革、开放、搞活方针的深入贯彻执行,我国在农业生产建设上吸收的外资将逐步增加,合作的范围将越来越广,前景是令人鼓舞的。
三、农业投资管理的措施
(一)认真搞好综合平衡。社会主义经济是有计划的商品经济,国民经济各部门要综合平衡,有计划按比例地发展。农业是国民经济的基础,也要有计划按比例地发展。目前,农业投资的来源比较多,数额比较大,使用范围比较广。为了促进农业有计划按比例地发展,对于财政预算内资金、预算外资金、上年结转资金、地方机动财力、银行信贷资金和农业企事业资金、农村合作经济组织自有资金等,必须进行综合平衡,统筹安排,重点使用,加强管理,提高效益。
(二)实行无偿与有偿相结合的办法。1978年以来,在过去试点的基础上,对部分支农资金实行了有偿使用的办法,建立起一笔财政支农周转金.这是支农资金管理上的一项重大改革,这样做增强了受援者的责任感,提高了资金使用效益,壮大了财政支农力量,促进了农业生产发展。对部分支农资金实行有偿使用,要实事求是,区别对待。凡是扶持的项目,能够较快取得经济效果,又能定期收回的,就实行有偿扶持的办法;对一些为公共利益服务的开支、救灾性开支和投资后不能收回的项目,仍可实行无偿使用的办法,但也要精打细算,讲求效益。
(三)推行专项资金管理责任制。为了加强财政支农资金管理,近年来逐步推行了财政支农资金使用管理责任制。由国家财政部门颁发制度并和受援者签订合同。主要内容包括:资金数额、发放时间、使用范围、经济效益、奖赔办法和效益追踪反馈等,主要特点是支持的资金数额和目标、成果挂钩。目前已推行专项资金使用管理责任制的主要有:扶持农业生产合作组织资金、小型农田水利和水土保持补助费、农村造林补助费和农村淡水鱼补助费等。随着农业生产的发展,支农资金管理的加强,推行专项资金使用管理责任制的项目还将增多。
(四)建立一批专项支农基金。目前已建立的有:财政支农周转金、发展粮食生产专项资金、育林基金、灌溉基金、发展名特优农产品资金、支援经济不发达地区资金、防灾保畜资金和耕地垦复、整治、改良基金等。1987年为了有计划地支持推广先进科技成果,还安排了专项资金.这些基金有些是通过预算拨款建立的.有些是通过收入留成或提取办法建立的。其特点是,按照规定项目和定额开支使用,多收回可以多用,保持一定的基数。
(五)加强支农资金的监督拨付。财政支农资金的渠道比较多,使用的范围比较广,政策性比较强,为了切实加强支农资金管理,充分发挥资金使用效益,我国逐步加强了支农资金的监督拨付工作。在财政部门核定的年度预算和季度各项用款计划内,分别由各专业银行监督拨付。在支农资金使用过程中,财政部门、专业银行、主管部门和审计机关,还定期检查支农资金使用情况,保证资金按照规定使用,力争取得最佳经济效益。
(六)坚持支农资金预算和决算的审批制度。财政支农资金预算是国家支援农业各项经济措施的综合货币反映,是国家预算的有机组成部分,是为实现政府发展农业的方针、政策和任务服务的。为了合理分配使用各项支农资金,促进农业有计划按比例地发展,在年度开始前,要认真编制财政支农资金预算,纳入国家预算之内,提请各级人民代表大会通过后执行。财政支农资金决算是财政决算的有机组成部分,反映着政府发展农业的方针、政策和任务的执行情况。为了总结财政支农资金使用管理的经验和教训,分析各项支农资金使用情况、效果和问题,并提出改进支农资金管理的意见,在年度终了后,还要及时编制财政支农资金决算,纳入财政决算内,提请各级人民代表大会审查通过。
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