特征实质——问题的提出
预算外资金主要具有三个表面特征,即自主性、分散性和专用性。其轴心是自主性,指决策者对预算外资金有自主运行权利,使用相对自由。分散性,是指预算外资金的分布零散.这正是其自主性的具体表现形式。专用性,是就预算外资金的用途而言的,指预算外资金只能按规定用途使用,而不可挪作它用。近年来,预算外资金范围放宽,项目增多,相应的是数额增大,且有的地区已经和正在超过国家预算内资金。据四川省奉节县1986年财政决算反映,全县预算外资金收入达1268.4万元,超过同期预算内资金收入3.6%。问题在于,预算外资金运行已大有从自主到自流、从分散到混乱、从专用到挪用的偏轨之势。我认为,这不是经济体制改革的结果,而是旧问题在新形势下的放大显影(过去预算外资金数额小,占国家预算内,资金的比重小,因而存在的问题也就算小问题,没有引起人们的关心和重视)。问题从量变到了质变,这不能不引起我们对预算外资金内在实质的重新认识。预算外资金是财政资金再分配的一种表现形态,不同的仅是运行方式(包括分配主体、集中程度和收支对应关系)的变更,我们不能因为运行方式的变化,就否定资金的原有属性,也就是说预算外资金是内在于财政分配的,本质上仍属于财政资金范畴。
预算外资金的特征和实质,从表面现象和内在两个层次说明:预算外资金在国家预算外,但应纳入财政计划管理之内。这是当前探讨和研究加强预算外资金管理与控制对策的基本出发点。
如果说扩大预算外资金范围是搞活经济的推动力的话,那么,加强预算外资金管理与控制就是健康发挥这个推动力作用的导向器。我认为,有效地加强预算外资金管理与控制,要经过间接诱导、直接管理和间接控制三个发展阶段。
间接诱导——初期的准备
国务院1986年4月发出的《关于加强预算外资金管理的通知》,可以说是间接诱导阶段的开始。这一阶段的运行时间较短,主要任务是做好直接管理的准备工作:设置机构,配备人员;统一思想,明确认识;摸清问题,掌握规律;间接参与,政策诱导。
设置机构,配备人员,就是“块块”的财政部门设置预算外资金管理机构和配备相应职能人员,负责预算外资金资料的搜集汇编、制度的建立完善和情况的调查研究;“条条”的财务部门配备专职或兼职人员,负责预算外资金管理工作的协调。统一思想,明确认识,就是使各级领导和经济部门的同志树立加强预算外资金管理与控制的新观念。摸清问题,掌握规律,就是找出、找准预算外资金运行的主要毛病及其原因,掌握其资金来源和运用的规律。间接参与,政策诱导,就是通过预算外资金的年度预算、年中执行情况检查和年末决算,参与了解、监督、分析和决策;在预算外资金管好用活尚有现实困难的条件下,利用政策的辐射力,正确诱导其运行方向和运行结构。
直接管理——必要的过渡
有了间接诱导阶段的基础,就可对预算外资金数额较大、条件成熟的单位,在资金性质、收入渠道、所有权和使用权四不变的前提下,运用财政信用和利率杠杆,充分发挥财政、信贷的双向调节作用,采取财政部门专户存储、集中管理、计划审批,银行部门监督使用的直接管理方式,辅之以严格的财经纪律和严厉的行政措施,加强对预算外资金的管理。其目的有两个:一是管好用活,避免大量的预算外资金在闲散中浪费;二是防止失控,避免预算外资金在运行中冲出国民经济的正常轨道。
直接管理是加强预算外资金控制的权宜之计,是必要的过渡阶段,不是长远之计。因为它不能解决根本问题:每一个单位微观经济的良性循环的简单叠加不等于社会整体宏观经济的良性循环。也就是说,短期利益之和不等于长期利益。
间接控制——最终的归宿
在由单纯的计划产品经济模式向有计划的商品经济模式转换的过程中,我们引进了某些市场经济因素,但没有配套健全调节经济行为的市场体系和机制,从而给预算外资金运行紊乱提供了环境:企业行为(短期利益)和国家行为(长期利益)的某些背离。由此可以推断,加强预算外资金管理与控制的根本之计在于完善市场体系,形成调控灵敏的市场机制。从而迫使分散的经济决策者按照资源投入和效益产出最优化的原则,自觉地管好用活预算外资金。但要真正理顺市场关系和确定单位长期利益代表,改善预算外资金管理与控制的外部环境,却非一年半载之功。我认为,需要从以下两方面着手:
1.通过自主经营和平等竞争的深层改革,提高决策者对经济调节手段的响应程度。这一改革和加强预算外资金的管理与控制之间有互感相关作用。
2.通过强化调控约束的深层改革,在形成短期资金市场的基础上,建立长期资金市场。这一改革和加强预算外资金管理与控制之间有功能相关作用。