财政部制定并颁发的《财政机关总预算会计制度》（以下简称《制度》），是各级财政机关核算、反映、监督国家财政收支情况的法律依据。认真执行“制度”，对于顺利执行国家预算，圆满完成国家预算任务；对于提供经济信息，发挥财政在国民经济分配中的杠杆作用；对于改善财政管理，把财政部门办成经营管理部门；都具有重要意义。但是，从山东省1986年财政决算审计中发现的问题来看，当前财政机关在执行《制度》方面仍存在一些问题。为了提高财政决算的质量，现将这些问题介绍如下，并提出几点建议，供各地财政机关、预算会计部门在改进工作中参考。

一、预算会计机构不健全，会计人员不足、素质差、兼职多

财政总预算会计是各级财政总预算执行的会计，是财政预算管理中一项经常的、专业技术较强的基础工作。加强这个基础工作，更好地发挥财政总预算会计的职能作用，对于管好用好财政资金、提高财政管理水平起着决定性的作用。为此，《制度》规定，地市以上的财政机关应设独立的总预算会计机构，并配有会计师以上技术职称的总预算会计；县市级财政机关至少配备专职财政总会计二人，其中应有一名助理会计师或会计师。但目前有的地市级财政机关未设独立的预算会计机构，多数财政机关没有配备具有会计师或助理会计师职称的预算会计。如有一个地市级财政局预算和行政事业财务合设一科，只配一名没有技术职称的会计，既管预算拨款、预算会计、预算执行情况分析，又管罚没财物收入、保管和处理；既管帐，还管钱管物；有的科长既管批钱，又管拨款，这不符合会计制度规定；还有的由于会计人员不足，预算会计的记帐凭证长期无人复核，单位预算报表无人审核汇总，多年来采取以拨作支的错误作法，向上级报帐。

二、会计帐簿不健全，稽核制度不完备

财政总预算会计帐簿是全面、系统、连续地记录财政总预算资金活动的簿籍，是反映和监督各项预算收支、往来款项和库存资金的工具，是会计核算的重要环节。因此，《制度》规定，预算收入明细帐，应按“国家预算收入科目”设置。预算外资金帐簿比照预算内帐簿设置，分别设帐，分别核算。但目前不少财政机关总预算会计重视设置预算资金使用方面的帐簿，轻视预算收入帐簿的设置；注重预算内帐簿的设置，忽视预算外帐簿的设置。如有的只设预算收入总帐.不设预算收入明细帐、分户帐；有的把预算内外收支设在一本帐上；还有的甚至以表代帐。这就容易使两种不同性质的资金混淆，不利于提供准确的财政信息，提高预算管理水平。

三、预算收入核算偏松，收入退库控制不严

预算收入是国家为了实现其职能，通过国家预算的方式集中的资金，是进行社会主义现代化建设的财力保证。各级财政的总预算会计应当积极组织收入，认真审核帐目，严格控制退库，保护国库资金的无损。《制度》规定，已经缴国库的预算收入，即为国家预算资金，总预算会计必须严格控制退库。凡属于国家规定范围内的退库，一律凭经批准的申请退库单位的“申请书”，才能办理“收入退还书”手续；对财政机关直接办理的“集中退库”，更要加强复核、监督；对不符合收入退库范围、审批程序和手续不完备的退库，不予签发“收入退还书”。但目前不少总预算会计未掌握国库钥匙，收入机关随意退库的现象相当普遍。如有的财政机关不通过总预算会计直接办理收入退库，并存在审查不严、控制不力的问题。

四、以拨作支，虚列财政支出

预算拨款是各级财政总预算会计根据核定的预算数额和用款进度，签发国库付款凭证，通过国库将预算资金直接划入预算单位在银行的存款户。它是国家预算使用预算资金的开始，是预算单位进行生产建设、完成事业计划和行政任务的资金来源和财力保证。各级财政总预算会计，既要按预算保证供应资金，又要加强会计核算、管理和监督，不得以拨作支；各预算单位应当按预算规定用途申请预算拨款.不准虚报冒领，也不得以领代报。

但是，目前各级财政机关都程度不同的存在以拨作支的问题，有的地方还相当突出。例如有一个市多年来惯用以拨作支，造成了预算资金分散，决算支出不实。该市市直行政事业单位（不包括差额补助单位）1985年年末在人民银行、工商银行、农业银行和建设银行的预算内外存款余额达2，800余万元，相当于这些单位一年的正常经费。其中市财政局为了缩小财政净结余，将预算内资金转到预算外；将尚未支出的专项拨款，转到预算外暂存；将预算资金拨入单位预算外存款户，年末结余既不收回，也不结转，以拨作支；在行政事业费项下拨付自筹基建投资，存入建设银行，以拨作支，仅50个行政事业单位经费存款户，年末结余既不算库收回，又未作包干经费结余结转下年使用，以拨作支达1，000余万元，占该市当年财政支出总额的10%左右，严重影响了财政支出的真实性。

造成上述严重问题的主要原因，除了财政部门指导思想上的本位主义外，管理混乱也是个不可忽视的原因。《制度》规定，凡有上级主管部门的单位，不能与财政部门直接发生领报关系，如市委、市府的职能部、委、办，系非独立核算的单位，不应增设会计机构和人员，不应开设预算存款户。但有的市违反国库开户规定，增设十余个预算存款户，增加会计人员，直接与财政部门发生领报关系，既浪费人力物力，又分散了预算资金。有的市不按国库条例规定开设国家预算资金存款户，而开设预算外资金存款户，财政机关把预算资金直接拨入预算外存款户，以拨作支。有的财政机关本身开设的预算内外存款户达18个。在这些存款户中，存在严重违纪问题。如有一个市的预算外代管自筹基建户中有财政转移来的资金400万元；预算外折旧基金户中有截留财政收入和转移国库资金数百万元，并将其中大部份资金委托工商银行发放贷款。这个财政机关既批贷款，又批还款，甚至今日贷款，明日还款，既扩大了基建规模，又挖走了国家财政收入。

鉴于目前预算会计工作中存在一些不完善的地方，为了加强预算会计工作，健全预算资金的内部控制制度，进一步发挥预算会计的职能作用，更好地为经济改革服务，为社会主义建设服务，现提出以下建议：

1、各级财政领导机关应当组织所属财政总预算会计学习《财政机关总预算会计制度》和《中华人民共和国国家金库条例》及其细则，并联系实际找差距，改进工作，提高工作质量，提高依法办事的自觉性，并向领导和群众做好宣传工作。

2、应尽快健全《单位预算会计制度》。单位预算会计工作是财政机关总预算会计工作的基础。单位预算会计制度不健全，会计工作混乱，必然影响到财政总预算会计的质量。为提高财政决算的质量，必须加强基础工作，必须健全单位预算会计制度，加强单位预算管理，严格会计核算和核销制度。

3、各级财政总预算会计不仅要熟悉预算会计制度，依法办事，还要加强对单位预算会计的辅导，组织所属单位预算会计学习新制度，执行新制度，把预算会计工作提高到一个新的水平。