为了解当前农村改革和发展的情况，2008年8月底，我们赴安徽省开展了调研，召开了不同层次的座谈会，走访了农户，考察了乡镇“为民服务大厅”等，对安徽省农村改革和发展中的几个难点问题进行了重点了解。

一、乡村撤并基本完成，但职能转变仍任重道远

安徽省是2000年中央批准进行农村税费改革的第一个试点省份。全省农村税费改革完成后，接着进行农村综合改革。到目前，第一阶段的任务，即乡镇和行政村的撤并、乡镇机构精简、人员分流等工作已基本完成，取得了较大成效。如休宁县33个乡镇已调减到21个，撤并率达到36.4%。乡镇的“七站八所”撤并为“三办一中心”。全县共分流乡镇人员223人，压缩行政和事业编制30%以上。乡镇领导职数由原来的221个减少到132个，减幅40%。行政村由原来的259个撤并到190个，撤并率为26.6%。

乡镇机构和行政村撤并完成后，农村综合改革继续深化。目前的改革重点是转变乡和村的职能，主要目标是改善对农民的各项服务。近年来，安徽省把各乡镇的“农税征管大厅”改建为“为民服务大厅”，由“征管”改为“服务”，标志着乡镇政府与农民关系的重大转变。我们实地走访了休宁县海阳镇的“为民服务大厅”，该大厅设在镇政府的一楼。大厅统一设置了财经、民政、计划生育、农机、农经、农技、水利水保、畜牧水产、劳动保障、新农合、文化广播等十多个办理柜台，涉及证件办理、生育审批、直补发放、动物防疫等22大项50余小项的政府服务项目，全都纳入到了服务大厅。

乡镇服务大厅上联县，往下延伸到各行政村。各行政村每天有1名村干部值班，负责收集农民要办的事项。村干部再把农民要办的事项集中到乡镇办理。农民可以做到小事不出村，大事不出乡，以往“办事难”的问题从根本上得到了解决。据介绍，安徽全省已建立乡镇服务大厅1192个，占乡镇总数的90%；建立村级代理点15000多个。休宁县2007年全县“为民服务大厅”共接到农民申请办理的事件7000多件，当年办结率达100%。

除了增强为民服务的职能外，休宁县还积极探索乡镇政府职能的全面定位和逐步完善。目前，该县已明确乡镇政府的主要职能是创造发展环境，促进经济发展，加强社会管理，搞好公共服务，促进稳定和谐。

乡镇如何规范、细化、完善和履行这些职能，是下一步改革的重点。目前，乡镇、村在履行这些职能过程中面临两个突出问题：一是乡村规划职能严重缺位。长期以来乡村建设，尤其是农民建房，缺乏整体规划，随意乱建，造成土地资源很大浪费。二是乡、村从“以钱养人”转变为“以钱养事”，需要必要的资金保证和合理的考核机制。目前县、乡、村财力仍很薄弱，难以承担必需的农村公共产品和服务供给支出。如休宁县每个行政村的上级补助仅2万多元，如果村里没有集体经济收入，能做的事很少，村干部年收入不到2000元，主要是靠奉献精神工作。为此，建议中央有关部门应尽快明确乡镇政府和村级组织的具体职能，完善干部的考核体系，以深化农村综合改革，为广大农民提供更好的公共服务。同时，应继续加快推进财力下移步伐，为乡、村履行职能提供相应的财力保障。

二、一事一议财政奖补机制受欢迎，但农村基础设施管护机制未建立

调研中，县、乡、村干部和农民普遍反映，当前农村最急需的是尽快加强农村基础设施建设，改善农民的生产生活条件，其中对道路、水利、饮水工程的需求最为迫切，仅靠农民自筹，难以搞好如此点多面广的农村基础设施建设。

2008年休宁县被列为全国一事一议财政奖补试点县以后，受到当地干部群众的欢迎和拥护，广大农民积极性很高，主动筹资投劳，参与项目建设，称赞“一事一议真正是为百姓办实事”。全县21个乡镇188个村，相当于全县99%的行政村上报了建设项目。全县的财政奖补资金达到700多万元。先行试点的6个项目中，4个是村内道路维修建设，1个为安全饮水工程，1个为村级道路照明工程，项目总投入为44.3万元。村民通过一事一议自筹资金11.1万元，村集体多渠道投入7.5万元，财政奖补资金25.7万元。商山乡黄村通过一事一议新建了1200米的机耕路，群众积极性很高，每人自愿捐款50元用于修路。海阳镇川湖村也是通过一事一议安装了路灯，解决了该村数十年来菜农一直摸黑外出卖菜的困难。

县、乡、村干部和农民群众对一事一议财政奖补试点，一方面是热烈拥护，积极参与；另一方面，他们也有担心，担心搞一年就不搞了，希望最少搞三年。原因有三∶一是农村基础设施建设欠账多，任务重，一年做不了多少；二是至少搞三年便于作规划；三是搞一年难以在村与村之间平衡，一些村今年上了项目，其他村明年没有机会上项目就会有意见，造成新的矛盾。

开展财政奖补试点，解决了以前农村公益事业发展中普遍存在的“事难议、议难决、决难行”的问题，农村基础设施建设逐步纳入了规范化轨道。但目前一事一议财政奖补试点的内容也还有需要完善的方面。现在“议”的内容主要是上项目，对于项目建成后的管护问题、可持续利用问题未受到足够重视。农村基础设施很容易损坏，不建立日常的管护机制，要么设施坏了需再投资，造成建设资金效益低下，甚至浪费；要么设施坏了难以再使用。

为此，我们建议：第一，为鼓励和保护农民群众和基层干部参与一事一议财政奖补试点的积极性，试点省份应保持一定期间财政奖补政策的连续性和稳定性，例如至少三年为一期。第二，试点县、乡应做好一事一议财政奖补试点规划，建立项目库，根据财力可能逐年安排项目和补助，经过若干年的努力，把农村的基础设施建设好。第三，要及时总结试点经验，加强农村基础设施管护机制建设。加快农村小型基础设施产权制度改革，充分调动广大农民投资建设和管好农村小型基础设施的积极性，建立长效管护机制。

三、农村义务教育新债已基本得到控制，但乡到村道路建设新债仍在产生

据了解，目前安徽省清理化解农村义务教育债务试点工作顺利推进。省级审计核实工作已基本完成，偿债资金也得到了全面落实，同时安徽省已经制定了偿债资金支付和奖补办法，还确定了全省化债工作的目标时间，预计今年底基本完成全省偿债任务。

在积极探索化解农村义务教育债务的同时，我们也发现安徽省其他乡村债务问题依然突出，化解压力较大。截至2005年底，黄山市4县3区除农村义务教育债务7509万元外，还有其他乡村债务约3.1亿元。休宁县海阳镇负债600多万元，其中300多万元为2007年为修建通村公路形成的债务，其余200多万元为农业税尾欠和修建镇政府办公楼形成的债务。这些债务到目前没有化解，成为影响农村稳定和发展的隐患。

目前修建乡通村公路已成为当前乡村新债产生的主要来源。上级对乡通村公路的建设标准作出了明确规定，要求必须是水泥路面，并且达到3.5米的宽度。在黄山市山区修建这样标准的乡村公路，成本约为26万元/公里，近年来物价上涨，每公里成本上升到30万元以上，但中央和省级补助只有12.5万元/公里，县里出资5.9万元/公里，乡村须承担7.6万元/公里以上。农民通过一事一议能筹一点，但按照15元/人的标准，每村每年只能筹集到2万元左右，存在较大的投入缺口。为完成上级任务，乡镇只得借债。

对此我们建议：第一，应允许地方在科学论证、规划和财力可能的基础上，因地制宜地选择乡村公路的类型和标准，上级不要统一做出硬性规定。原则上，对经济状况较差的地方和农村，应以尽快建好路基、修好砂石路，尽早利于人车通行为第一目标，待以后有财力时再在此基础上铺水泥或沥青路面。第二，中央和省应加大对乡通村公路的投入补助标准，特别是应考虑物价上涨、山区修建成本、县乡财力状况等因素确定对各地的补助标准，不要给乡、村和农民留下投资缺口，造成新的负债。第三，要切实做好乡村债务旧债的清理化解和新债的控制工作。基层干部反映，乡村旧债利息逐年增加，是农村的不稳定因素。在总结清理化解农村义务教育债务试点工作经验的基础上，中央提出要求，分门别类，量力而行，逐步做好乡村债务的清理化解工作。同时建立起防控新债的机制，关键是要完善干部考核机制，明确和落实相关责任。

四、农村发展潜力比较大，但相关体制政策需改革完善

建设新农村，产业是支撑。近年来，很多农村劳动力都外出打工了，南方一些地方出现土地抛荒现象。农业农村经济发展还有没有潜力？带着这个问题我们走访了黄山市的一些乡村。我们从中看到，农村以下产业仍有很大的发展潜力：

一是发展养殖业。休宁县盐铺村有一个女养猪专业户，一年养猪净利润十多万元，还带动了周边很多农户养猪。但她在发展养猪中也遇到了一些困难。由于每头猪成本需要800—900元，每次投入约20多万元，因此仅靠自家储蓄很难维持运转。她希望以住房或育肥猪抵押贷款扩大规模，但银行不予受理，贷款难已成为制约其养猪业发展的主要障碍。此外她还担心猪价下跌和猪生病。

二是发展特色农业。在盐铺村，村支书带领大家发展菊花种植业，前两年每亩毛收入达2.2万元，少的也有1.5万元，很多外出打工的人也回来种菊花了。有一个种菊花的大户说他种了30亩，一年就赚了30多万元。菊花产业还增加了农村的就业机会。采花季节，外地有200多人来该村打短工，包吃住每人每天工资35元。但市场不稳定，今年菊花价格下降，全村1300亩菊花比不上去年800亩的收入。关键是没有大企业，分散小户难以应对市场价格波动。

三是发展乡村旅游业。随着城市化的发展，农村的自然景观、人文景观、鲜活农产品和传统饮食等对城里人的吸引力大大提高。只要搞好规划和开发，政府给予必要的扶持和引导，乡村旅游业必将成为农村经济社会发展和农民就业致富的支柱产业。

要促进农村产业的发展，必须改革完善相关的体制和政策。我们建议：第一，尽快改革发展农村金融服务业，推广农村小额贷款，引导农民发展资金互助组织，扶持建立担保基金或担保机构，解决农户和农村中小企业贷款抵押担保难等问题。第二，应允许进行农村宅基地所有权改革试点，让农民获得宅基地所有权，允许农村房屋自由买卖，允许农户以宅基地作为抵押取得贷款。第三，借鉴欧盟扶持乡村旅游的政策，对农民兴办乡村旅游项目给予资金扶助。第四，要控制对农民直补的增长，将新增资金用于支持农村小型基础设施建设。近年来，为增加农民收入，政府给农民发放了多项直接补贴，并逐步通过“一卡通”直接发放到户。这一举措在清费免税之后得到了农民的广泛欢迎，赢得了民心。但今后新增的支农资金应主要通过一事一议财政奖补机制，重点支持改善农业生产条件和农村基础设施建设。这样既能更好地提高支农资金使用效益，又能增强农业农村产业发展的后劲。

责任编辑 方震海